Door Jeff Sybesma
Recentelijk heb ik samen met prof. Van Gestel een opinie aangeboden naar aanleiding van een ingezonden brief. Het onderwerp betrof het CAE-vonnis (Clean Air Everywhere) inzake de Isla-raffinaderij. Naar aanleiding van onze opinie werd mij de vraag gesteld om nader in te gaan op het begrip ‘trias politica’, een begrip dat mogelijk niet bij iedereen voldoende bekend is.
Vroeger was de koning almachtig. Hij bepaalde alles, hij deed wat hij wilde en als iemand het niet met hem eens was dan bepaalde hij de straf die deze afvallige onderhorige verdiende. Kortom, alle macht aan de koning. De Franse rechter en filosoof Charles Montesquieu (1689-1755) zag dat de alleenheerschappij door een enkele persoon vaak leidde tot machtsmisbruik, ongelijke behandeling en tirannie. Hij probeerde oplossingen hiertoe te vinden en beschreef deze ideeën in zijn boek ‘De l’esprit des lois’ uit 1748. Montesquieu werd duidelijk geïnspireerd door de wijze waarop hiermee werd omgegaan in Engeland. Reeds in 1215 tekende de Engelse koning de Magna Carta, een voorloper van de moderne grondwet, waarin onder andere afspraken werden vastgelegd over belastingheffing, vrijheden en over rechtspraak in geval van geschillen om machtsmisbruik tegen te gaan. Met deze overeenkomst werd ook de macht van de koning beperkt.
Montesquieu stelt dat er in iedere samenleving drie machten zouden moeten zijn, namelijk de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Deze machten moeten verspreid zijn over de samenleving, zodat zij elkaar in evenwicht kunnen houden. De wetgevende macht moest volgens Montesquieu in handen zijn van het volk, de uitvoerende macht in handen van de koning en de rechtsprekende macht in handen van onafhankelijke rechters. Met deze verdeling van machten over de ‘trias politica’ probeerde hij een manier te vinden om de vrijheid van burgers te vergroten en tirannie te voorkomen.
Flarden van de trias-gedachte van Montesquieu zie je nog steeds terug in de wijze waarop wij de macht in ons land verdelen. We hebben op Curaçao, Aruba en Sint Maarten de Staten als volksvertegenwoordiging, die altijd betrokken is bij de totstandkoming van de belangrijkste wetten, de regering die als dominante uitvoerende macht geldt en de rechterlijke macht die geschillen beslecht en straffen op kan leggen. Deze taakverdeling is ook terug te vinden in de Staatsregeling.
Vandaag de dag is deze scheiding der machten niet absoluut. Immers, wetgeving komt tot stand door regering en parlement, waarbij de macht waar het gaat om de inhoud van wetgeving in de praktijk duidelijk bij de regering ligt. Het bestuur berust niet enkel bij de regering, maar in de praktijk bijvoorbeeld ook bij zogeheten zelfstandige bestuursorganen. En de rechterlijke macht is weliswaar onafhankelijk, maar wordt wel bekostigd door middel van een budget toegekend uit de begroting die regering en parlement goedkeuren. Er kan beter gesproken worden van ‘spreiding der machten’. Belangrijk is dat in ons staatsbestel voldoende ‘checks en balances’ zijn ingebouwd zodat machtsmisbruik zo veel mogelijk wordt voorkomen.
Daarbij geldt dat er sinds 1748 het nodige is gebeurd. De Staatsregeling is al lang niet meer het enige en zelfs niet het belangrijkste grondwettelijke kader voor de beperking van overheidsbevoegdheden en het toekennen van rechten en vrijheden aan burgers. Die eer komt in de praktijk toe aan supranationale mensenrechtenverdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politiek Rechten (IVBPR), waaraan nationale wetten getoetst kunnen worden. Naast wetten zijn er bovendien steeds meer private regels, zoals gedragscodes en soft law-verklaringen bijgekomen die bijvoorbeeld multinationals opstellen en die ook een normerende werking hebben; en zelfs bij de rechter zien we alternatieven opkomen die steeds belangrijker zijn geworden, zoals bemiddeling (mediation) en arbitrage om allerlei geschillen te beslechten. Naast een horizontale verdeling van machten is er, met andere woorden, ook steeds meer een verticale verdeling ontstaan.
Een goed voorbeeld waartoe dit kan leiden is de discussie rond de milieunormen waaraan de Isla-raffinaderij moet voldoen en waarover sinds jaar en dag procedures worden gevoerd tussen raffinaderij, Landsbestuur, milieuorganisaties en burgers.
Volgens de traditionele trias-gedachte, behoort de wetgever een normenstelsel in het leven te roepen om de burgers te beschermen tegen milieuoverlast in de vorm van bijvoorbeeld de uitstoot van schadelijke stoffen. In de praktijk heeft de Curaçaose wetgever dit echter jarenlang nagelaten en opereerde de raffinaderij op basis van een sterk verouderde milieuvergunning, waarvan de naleving in de praktijk niet gehandhaafd werd door het bestuur. Thans wil de regering de raffinaderij heropenen om economische redenen en zien sommigen strenge milieunormen als een obstakel om dit doel te bereiken. Het gevolg is dat de gezondheid van burgers dreigt te worden opgeofferd ten behoeve van economische belangen. Dat is de reden dat omwonenden en maatschappelijke organisaties, zoals Foundation Clean Air Everywhere (CAE) en stichting Schoon Milieu op Curaçao (SMOC), de hulp van de rechter inroepen om bijvoorbeeld het recht op gezondheid, zoals dat voortvloeit uit artikel 8 EVRM te waarborgen. En ervoor te zorgen dat de raffinaderij niet heropend wordt zolang deze niet tegemoetkomt aan de wetenschappelijke aanvaardbare minimumnormen die in richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn vastgelegd voor blootstelling van burgers aan schadelijke stoffen, zolang er geen alternatieve wettelijke milieunormen zijn vastgesteld met medebetrokkenheid van de Staten.
In feite heeft de rechter in de recentelijk door CAE aangespannen zaak niets anders gezegd dan dat het Land zich niet kan verschuilen achter de eigen nalatigheid om tijdig wettelijke milieunormen tot stand te brengen voor bijvoorbeeld de uitstoot van schadelijke stoffen als zwaveldioxide en fijnstof. De rechter doet dat omdat burgers en milieuorganisaties een beroep doen op de mensenrechten uit in dit geval het EVRM. De regering heeft in feite gewoon geen goed verhaal waar het gaat om de mate waarin en wijze waarop beperkingen op die mensenrechten ten behoeve van de economische voordelen van heropening van de raffinaderij opwegen tegen de bescherming van het recht op gezondheid.
Het verwijt dat de rechter hierbij op de stoel van de politiek (Staten en regering) zou gaan zitten, is in dit geval misplaatst, al was het alleen maar omdat de wetgevende macht juist zelf decennialang nalatig is geweest en burgers volstrekt rechteloos zouden worden als de wetgever zich kan beroepen op zijn eigen onmacht om adequate milieunormen voor te schrijven.
De auteur, Jeff Sybesma, is bioloog én jurist. Hij is lid van de Raad van Advies Curaçao, parttime docent staats- en bestuursrecht én milieurecht. Ook is hij bijzondere rechter in ambtenaren- en sociale zaken. Deze bijdrage is op eigen titel geschreven.
