Wetenschappers Fred Soons en Charlotte Duijf bekijken in deze bijdrage het initiatiefwetsvoorstel van Tweede Kamerlid André Bosman (VVD) vanuit internationaalrechtelijk perspectief. Zij geven daarbij aan dat het voorstel niet evident strijdig is met het zelfbeschikkingsrecht, maar dat er in het voorstel wel blijk wordt gegeven van een te beperkte opvatting van wat dit recht inhoudt. Het zelfbeschikkingsrecht betekent namelijk meer dan alleen de mogelijkheid om onafhankelijk te worden. Dat wordt in het initiatief van Bosman onbesproken gelaten.
Door Charlotte Duijf en Fred Soons
Op 15 januari maakte Tweede Kamerlid André Bosman (VVD) een voorstel van Rijkswet aanhangig bij de Tweede Kamer. Hij beoogt een wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden waardoor het bereiken van onafhankelijkheid voor de Caribische (ei)landen eenvoudiger moet worden. Volgens Bosman is zijn voorstel een codificatie van het volkenrecht, meer in het bijzonder het zelfbeschikkingsrecht. Hoewel zijn voorstel een aantal terechte punten bevat, weerspiegelt het vooral een te beperkte definitie van het zelfbeschikkingsrecht: deze is namelijk breder dan enkel onafhankelijkheid.
Het voorstel van André Bosman hing al een tijdje in de lucht. Al voor Kerst kondigde het VVD-Kamerlid aan dat hij het Statuut dusdanig wilde wijzigen dat het voor zowel de Caribische landen als voor de Caribische Openbare Lichamen (Bonaire, Saba en Sint Eustatius) eenvoudiger zou worden om uit het Koninkrijk te treden. Tijdens het Interparlementair Koninkrijksoverleg (Ipko) nodigde hij zijn Caribische collega’s uit op zijn hotelkamer om hierover te spreken. Of het storm liep, is ons niet bekend, maar al snel na terugkomst maakte Bosman zijn voorstel aanhangig bij de Tweede Kamer.
De vier parlementen van het Koninkrijk kunnen zich nu buigen over de vraag of de uittredingsprocedure in het Statuut, die nu enkel voor Aruba geldt, ook van toepassing moet worden op Curaçao en Sint Maarten. En of er voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius een uittredingsprocedure in de Nederlandse Grondwet zou moeten komen. Daarnaast stelt Bosman op een aantal punten een versimpeling van de procedure voor. Ten eerste schrapt hij de eis dat een tweederdemeerderheid van de Staten moet instemmen met onafhankelijkheid. Als basiseis is een ‘eenvoudige’ meerderheid voldoende, aldus Bosman. Ten tweede wordt de ‘referendumvoorwaarde’ geschrapt. Op dit moment eist artikel 59 van het Statuut dat de keuze voor uittreding moet worden voorgelegd aan de bevolking. Pas als de helft van de kiesgerechtigden voor stemt, kan de landsverordening die uittreding regelt worden vastgesteld.
Bosman stelt in de Memorie van Toelichting dat het voorstel ‘volledig in lijn [is] met het internationaal recht’. Hoewel het voorstel waarschijnlijk niet strijdig is met internationaal recht, zijn er toch een aantal kanttekeningen bij te plaatsen.
Om maar meteen een mogelijk misverstand op te helderen: het recht van de Caribische landen en Openbare Lichamen om afscheid te nemen van het Koninkrijk vloeit niet voort uit het Statuut, maar uit het volkenrecht. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt is het niet onlogisch om in het Statuut procedurele regels voor uittreding op te nemen, zolang die regels de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht maar niet beperken. Als Bosman in de Memorie van Toelichting zegt dat ‘het kiezen van de eigen toekomst van de voormalige koloniën aan de minst mogelijke vorm van eisen [dient] te worden begrensd’ en daarbij verwijst naar het VN-Handvest, dan heeft hij een punt. Zeker ook omdat bij het opnemen van de uittredingsprocedure voor Aruba in 1995 de regering al aangaf dat deze procedure zwaarder was ‘dan de eisen die daaraan in internationaal verband in het algemeen worden gesteld’. Daarbij werd benadrukt dat dit een keuze van Aruba zelf was geweest.
Wat op grond van het zelfbeschikkingsrecht aan Aruba toekomt, zoals de mogelijkheid om onafhankelijk te worden, komt ook toe aan Curaçao en Sint Maarten. Als de procedures in het Statuut zijn bedoeld als reflectie van dit recht, dan ligt het voor de hand dat deze bepalingen ook op de andere Caribische landen van toepassing worden verklaard. Dit is, zoals Bosman ook aanhaalt in de Memorie van Toelichting, al eerder afgesproken bij de Koninkrijksconferentie in 2011. Ook heeft Bosman gelijk als hij stelt dat een afscheidingsprocedure voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius op zijn plaats is in de Nederlandse Grondwet. Al was het alleen maar omdat Nederland het recht van die eilanden om onafhankelijk te worden meermaals heeft erkend.
Maar de schoen begint te wringen bij de opdracht die Bosman aan de Grondwetgever geeft. Hij wil dat er in de Grondwet regels worden gesteld voor het geval Bonaire, Saba en Sint Eustatius geen deel meer wensen uit te maken van het ‘staatsbestel van Nederland’. Stel dat een van de eilanden die wens zou uitspreken, dan lijkt Bosman er vanuit te gaan dat het opteert voor onafhankelijkheid. De mogelijkheid dat de eilanden in een andere verhouding tot Nederland komen te staan, maar binnen het Koninkrijk blijven, laat hij onbesproken. Daarmee ziet hij over het hoofd dat het zelfbeschikkingsrecht niet beperkt is tot onafhankelijkheid. Het internationaal recht biedt de Caribische (ei)landen geen basis om eenzijdig hun positie binnen het Koninkrijk te bepalen. Echter, het bij voorbaat afwijzen van alle opties behalve de status quo en onafhankelijkheid, is juridisch moeilijk houdbaar.
Dan het afschaffen van de referendumeis. Bosman is van mening dat de procedure voor afscheiding in het Statuut zo licht mogelijk moet zijn. De landen moeten zelf maar bepalen hoe ze procedures rond onafhankelijkheid inrichten. Er is echter wel een grens aan wat het Koninkrijk aan de landen kan ‘delegeren’. Het Koninkrijk is namelijk internationaal rechtssubject en is in die hoedanigheid verplicht om de essentie van het zelfbeschikkingsrecht, een vrije en vrijwillige keuze, te waarborgen. Referenda zijn erkend als middel om deze keuze vast te stellen. Bosman stelt in de Memorie van Toelichting dat de meningen verdeeld zijn over de volkenrechtelijke noodzaak van een referendum voor onafhankelijkheid. In het algemeen klopt dat, maar in de praktijk van het Koninkrijk zijn referenda inmiddels wel staande praktijk. Sinds de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 zijn staatkundige hervormingen binnen het Koninkrijksverband vrijwel altijd in gang gezet door een referendum, al is dit instrument niet altijd goed ingericht of gebruikt. Hoe het ook zij, Bosman moet zich realiseren dat het Koninkrijk, tot het moment dat een deel daarvan zich daadwerkelijk losmaakt, verantwoordelijk is voor het waarborgen van het zelfbeschikkingsrecht.
Zoals zo vaak gaat het ook hier over wat er niet wordt gezegd. Bosman presenteert dit voorstel als een ‘codificatie van volkenrechtelijke rechten en verplichtingen’. Hij richt zich daarbij op één aspect van die rechten en verplichtingen en laat het overige onbesproken. En dat terwijl in de referenda die gedurende de afgelopen decennia in het Koninkrijk zijn gehouden, onafhankelijkheid nooit op veel steun mocht rekenen. Dat maakt het voorstel van Bosman zeker niet irrelevant of fout, maar vanuit praktisch en juridisch oogpunt wel wat beperkt. De behandeling van zijn voorstel biedt in elk geval de mogelijkheid om de reikwijdte van het zelfbeschikkingsrecht binnen het Koninkrijk te verduidelijken. Laten we ons daarbij realiseren dat het zelfbeschikkingsrecht als zodanig geen doel op zich is. Het is veeleer een middel voor een volk om regie te voeren over zijn eigen economische, sociale en culturele ontwikkeling. En om op die manier tot volle wasdom te komen.
Prof. Mr. Fred Soons is emeritus hoogleraar Internationaal Publiekrecht aan de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Curaçao. Mr. Charlotte Duijf MSc. is jurist, gespecialiseerd in Koninkrijksrecht en internationaal recht. Zij draagt bij aan dit artikel op persoonlijke titel.
