Wat is er aan de hand met Bonaire?
Menig middelbare scholier zal in de geschiedenislessen de Grondwet van Thorbecke (1848) zijn tegengekomen en geleerd hebben dat Nederland sinds de totstandkoming van deze grondwet ingericht is volgens het beginsel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Ik hoor het mijn bevlogen geschiedenisleraar nog met heldere stem doceren: ,,De eenheidsstaat is het rijk, en daarnaast zijn er ook provincies en gemeentes aanwezig als bestuurslaag, verder uitgewerkt in de Provincie- en de Gemeentewet.”
Drie bestuurslagen. Nederland is dus een land met drie bestuurslagen. Vrij complex, wanneer wij in beschouwing nemen dat ons land als voormalig Nederlandse Antillen haast onbestuurbaar was (of leek?) met de twee bestuurslagen Eilandsregering en Landsregering.
Sinds 10-10-’10 zijn de Nederlandse Antillen ontmanteld en bestaat voortaan de structuur uit Aruba, Pais Kòrsou, Pais Sint Maarten en de drie BES-eilanden Bonaire, Saba en Sint Eustatius. Het geheel heet Outónomo den Reino maar wat dit precies moet voorstellen schept al net zoveel verwarring als proberen te definiëren wat of wie nu een ‘Yu di Kòrsou’ is.
Terug naar de drie bestuurslagen van Nederland. In de literatuur over bestuurskunde valt te lezen dat het rijk, de provincie en de gemeente zich van elkaar onderscheiden door hun specifieke functie. Het rijk structureert en geeft leiding middels beleidshoofdlijnen en wettelijke en financiële voorwaarden, de provincie staat tussen het rijk en de gemeente in als toezichthoudend intermediair en coördinator, en de gemeente heeft de taak om het beleid van de overheid uit te voeren. Samenvattend kunnen we zeggen dat het rijk algemene en specifieke taken en bevoegdheden kan overdragen aan provincie en gemeente. Dit wordt bedoeld met decentralisatie.
Kenmerken van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het is interessant om te bekijken waaar het concept gedecentraliseerde eenheidsstaat voor staat: de literatuur beschrijft dat dit begrip gebouwd is op de pijlers autonomie, medebewind en toezicht van rijk op provincie én gemeente, maar ook toezicht van provincie op gemeente.
Sinds 1954 zijn generaties Antillianen opgegroeid met de kreet autonomie. De kreet medebewind kwam nooit aan de orde, maar toezicht van het rijk was des te meer voelbaar, afgewisseld met een ‘laisser faire’-houding wanneer het rijk zich geen raad meer wist met de bestuurlijke anarchie in de overzeese gebieden. Achteraf beschouwd kan men zich afvragen waar onze 56 jaar oude autonomie, die sinds 10-10-’10 in een nieuw jasje is gestoken op gestoeld is geweest. De constructie lijkt geniaal: autonomie van de Nederlandse Antillen. Maar wat voor entiteit waren de Nederlandse Antillen dan? Provincie van Nederland met de gemeentes Aruba, Curaçao, Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius? Of elk eiland op zich een gemeente van Nederland, zoals BES-eilanden gekozen hebben voor de staatkundige structuur van gemeente van Nederland. ‘Iets’ kan wel een Nederlandse gemeente zijn of een gemeente die in Nederland ligt, maar kan dat ‘iets’ een gemeente van Nederland zijn? Eigenlijk niet. Gemeentes behoren tot een van de twaalf provincies en Nederland is geen provincie.
Rijst vervolgens de vraag: waar waren de Nederlandse Antillen al die 56 jaar aan gekoppeld en aan welke intermediaire en coördinerende bestuurslaag waren deze eilanden verantwoording verschuldigd wat betreft hun autonome overheidsbeleid? Is er in feite niet een zeer belangrijke en structurerende stap overgeslagen? En daarbij een essentiële pijler met als vitale ader medebewind?
Autonomie. Autonomie betekent concreet het regelen van de eigen huishouding. Het houdt in dat het gemeentebestuur en het provinciaal bestuur (en in ons geval het eilands- en landsbestuur toentertijd) zelfstandig beslissingen kunnen nemen over zaken die zij nuttig en wenselijke achten voor hun gemeente of hun provincie en die niet voortvloeien uit hoger recht (Organisatie van gemeenten en provincies, H. Dijkgraaf, 1999). Dijkstra omschrijft verder ook dat autonome taken en bevoegdheden van de gemeenten liggen op het gebied van bijvoorbeeld: bevolking, openbare orde en veiligheid, ruimtelijk beleid en volkshuisvesting, onderwijs, cultuur en recreatie. Als autonome taken en bevoegdheden van de provincie noemt Dijkstra onder andere: industrialisatie en werkgelegenheid, waterstaat, verkeersvoorzieningen, cultuur en gezondheidszorg, milieuhygiëne, recreatie en landschapsbescherming.
Medebewind. Eerder werd al vermeld dat autonomie en medebewind kenmerken zijn van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dijkstra spreekt over de zogenaamde ‘bijzondere wetten’ waarbij taken en bevoegheden van provincie en gemeenten niet op de Grondwet en de Provincie- of Gemeentewet berusten, maar op een andere wetgeving. (artikel 124, lid 2 Grondwet, artikel 105, lid 2 Provinciewet en artikel 108, lid 2 Gemeentewet). Hij noemt verder dat de provincie en de gemeente de verplichting hebben om mee te werken aan de uitvoering van regelingen van een hogere bestuurslaag, het rijk. Het rijk stelt regels in een wet of provinciale verordening voor uitvoering daarvan.
Provincie en gemeente hebben een relatieve zelfstandigheid die in evenwicht gehouden wordt door het bewaken van de eenheid (eenheidsstaat). De bevoegdheden die het rijk en provincie hebben ten opzichte van het gemeentebestuur kunnen alleen worden uitgevoerd indien een wettelijke regeling daarin voorziet.
Zoals we al zagen hebben de drie bestuurslagen verschillende functies en vormen zij een complementair bestuur dat elkaar aanvult, corrigeert en samen één overheidstaak realiseren.
Bonaire. De toetreding van Bonaire tot Nederland als gemeente begon verwachtingsvol maar wordt praktisch iedere dag sinds 10-10-’10 steeds somberder ingekleurd, gezien de berichtgeving in de media en de publieke opinie. Ik hou mij bij het eiland Bonaire omdat op Curaçao de recente ontwikkelingen aangaande de staatkundige structuur van het zustereiland het meest duidelijk zichtbaar en voelbaar zijn. De bevolking is duidelijk teleurgesteld, terneergeslagen en gefrusteerd omtrent leefklimaat en toekomstmogelijkheden voor de Bonaireaanse gemeentebevolking. Steeds meer lijkt het erop dat de bevolking van Bonaire in een kamisa di ònsebar (onaangename situatie waaruit iemand zich moeilijk kan redden) is terecht gekomen sinds de status van bijzondere gemeente. Dit is niet zo vreemd, net zo min als het vreemd is dat de status outónomo den Reino Curaçao geleid heeft naar een toestand van verbale agressie, hoog oplopende conflicten, onlustgevoelens bij de verschillende bevolkingsgroepen onderling, en gebrek aan wederzijds respect, om maar enkele dingen te noemen.
Allereerst dienen we ons de vraag te stellen: van welke provincie is Bonaire een gemeente? Als deze vraag niet glashelder en concreet beantwoord kan worden dan is de volgende vraag: Is Bonaire een gemeente van Nederland? Dat is dus onmogelijk, want Nederland ís geen provincie. Nederland is een koninkrijk dat bestáát uit twaalf provincies. Twaalf intermediaire en coördinerende bestuurslagen tussen gemeente en de hogere bestuurslaag, het rijk. Of is Bonaire anders een gemeente van de provincie Nederlandse Antillen? Volgende vraag: hoe zit de Bonaireaanse politieke en ambtelijke organisatie als gemeente in elkaar? Is het onvervalst en helder zoals het een rechtschapen gemeente-organisatie waar ook ter wereld betaamt, of is het een aftreksel van iets onduidelijks wat niet werkt?
De situatie, dat er sinds 1954, en sinds 2010 structureel ontbrekende delen van de puzzel zijn die de puzzel tot een compleet, harmonisch en solide geheel moeten maken, is er de oorzaak van dat de overzeese gebieden nooit hun draai hebben kunnen vinden. Deze situatie dwingt de eilanden er toe, en houdt in stand dat zij als ongeleide projectielen rondwentelen in de politieke zee van onbehoorlijk dekoloniserend beleid. Deze situatie zal niet veranderen zolang men zich blijft blindstaren op het ontwerpen van beleidsstructuren waarmee net dat ene, vitale en essentiële stukje of juist die broodnodige schakels weggelaten worden. Er is een prachtige, moderne auto geleverd zonder contactsleutel. Waar het er echt toe doet schijnt dit geen rol te mogen spelen, en de zaak komt niet op gang ondanks alle positieve inzet, daadkracht en denkvermogen van de leiders in de gebieden overzee.
Geen wonder dat de Tweede Kamerleden niet weten waar zij moeten beginnen. In feite dienen zij hun ministers te controleren, maar nu zijn ze ook nog eens bezig met verve de rollen van de politieke en ambtelijke organisatie van gemeente en provincie op zich te nemen voor een gebied dat de meeste Kamerleden zich nauwelijks voor de geest kunnen halen. Het leidt veelal tot het leveren van opinies, het uiten van waardeoordelen en het uitvoeren van handelingen, voortkomende uit een persoonlijk referentiekader. Een gevolg is dan bijvoorbeeld het met alle geweld opdringen van bepaalde wetgevingen ten behoeve van ontwikkelingen waarover Nederland zelf misschien dertig jaar of langer heeft gedaan, maar die nu de eilanden drastisch aangerekend worden, en dus korte metten ermee. Ongeduld, irritatie, intolerantie en gebrek aan empathie vs een steeds meer groeiende teleurstelling, boosheid en passieve en actieve resistentie. Is dit het wat wij willen? Willen wij met elkaar middels autonomie, medebewind en complementair bestuur een harmonische rijk vormen of willen wij ons in dit rijk, deze ‘Reino’ continu chargerend tegenover elkaar opstellen? In dit proces gaat het niet meer om volwassenwording van de overzeese gebieden, maar om het volwassen omgaan van Nederland met de overzeese gebieden. Omgekeerd moeten wij ons inspannen om uit de negatieve spiraal te geraken, op voorwaarde dat het een eerlijke strijd tussen beide gebiedsdelen is, zowel administratief, organisatorisch als juridisch. Anders maken wij geen kans. De bouwtekeningen zijn van meet af aan fout getekend en, vanuit een blinde vlek, steeds weer goedgekeurd. Maar waar mensen fouten maken kunnen mensen deze weer corrigeren, vanuit een nieuw bewustzijn, zodat er weer vreugde en hartelijkheid ontstaat en de energie weer kan stromen.
Diana Lebacs is voormalig leerkracht basisonderwijs, speciaal onderwijs en voorgezet onderwijs. Tevens was zij schoolleider. Zij studeerde Papiaments aan de Universiteit van de Nederlandse Antillen en is actief als jeugdboekenauteur, en op het gebied van onderwijs innovatie, toneelschrijven en regie. Zij volgt politieke ontwikkelingen op de voet.
Geraadpleegde literatuur: Organisatie van gemeenten en provincies, H. Dijkstra (1999); Overige regelgeving Gemeentewet, Mevr. Mr. J.P. de Brouwer-Koeijers, Mr. D. Ravelli (1995); Volkenrechtelijke aspecten van Antilliaanse onafhankelijkheid, H. D. Tjeenk Willink (1980).
