‘Bestuur, wetten, toezicht, medezeggenschap en financiën aanpakken’
Van een onzer verslaggevers
Willemstad - De context waarbinnen het onderwijs op Curaçao plaatsvindt en de voorwaarden waaronder het onderwijs het beste kan gedijen, de basis dus, moeten op orde zijn. En dat is niet altijd het geval. Dat blijkt uit de tussenrapportage over de ‘Nulmeting van het Curaçaose onderwijsbestel’, dat door de minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport (OWCS), Sythree ‘Cey’ van Heydoorn (MFK), aan de Staten is aangeboden.
In het lijvige rapport - dat is opgesteld door de onderwijsinspecties van zowel Curaçao als Nederland - wordt stilgestaan bij het onderwijs van microniveau tot macroniveau. Deze krant start bij het grotere verband, het macroniveau en de basis waarop het onderwijsbestel moet functioneren. Want het gaat hier niet alleen om de wettelijke context, maar ook om zaken die van doen hebben met het besturingsproces waaronder bijvoorbeeld het intern en extern toezicht, de verantwoording en medezeggenschap binnen het onderwijssysteem en de financiële en begrotingstechnische aspecten daarvan. ,,Een uitdaging is de structuur en het systeem waarbinnen het onderwijs functioneert. De regelgeving is verouderd en/of niet volledig. Er is nog geen sprake van een professionele organisatiestructuur waarbij er scheiding is tussen bestuur en toezicht voor wat betreft de positie van het openbaar onderwijs. De rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen het systeem zijn niet altijd duidelijk. Het bevoegd gezag van scholen en instellingen, de vakbonden, vertegenwoordiging van ouders en binnen het ministerie, vatten rollen en taken op verschillende manieren op en het taakbesef varieert. Binnen het huidige systeem is het nemen van verantwoordelijkheid en verantwoording afleggen niet efficiënt en onvoldoende effectief”, zo wordt in het rapport samengevat.
Als het gaat om de besturing van het onderwijs wordt vastgesteld dat goed onderwijs vraagt om goede onderwijsorganisaties waar leraren, schoolleiders en bestuurders met elkaar samenwerken. ,,Het is van belang dat schoolbesturen van de politiek de ruimte krijgen om aan te tonen dat ze hun zaken goed op orde hebben. Schoolbesturen geven het goede voorbeeld wanneer zij op een proactieve manier verantwoording afleggen”, aldus de rapportage. Vervolgd wordt vastgesteld: ,,Momenteel zijn er enkele tekortkomingen met betrekking tot governance. Openbare scholen hebben bijvoorbeeld geen zelfstandig schoolbestuur dat als onafhankelijke counterpart voor de overheid fungeert, sommige schoolbesturen missen een onafhankelijke en gevestigde intern toezichthouder en medezeggenschap is in de praktijk niet geformaliseerd. We bevelen daarom aan om good governance te stimuleren en een volwassen bestuursstructuur te ontwikkelen waarin schoolbesturen voldoende controle hebben, waarbij een intern toezichthouder het schoolbestuur ondersteunt, en waarbij medezeggenschap een volwaardige positie heeft.” Geconstateerd wordt dat de wettelijke eisen die aan het toezicht binnen de schoolbesturen gesteld worden zeer beperkt zijn.
Wetten te gedetailleerd
En dan is daar nog de wetgeving, die geactualiseerde moet worden en adequaat moet zijn. ,,Bepaalde aspecten van de wetgeving voor het onderwijs op Curaçao zijn op dit moment verouderd of te gedetailleerd. Dit komt innovaties en ontwikkelingen in het onderwijs niet ten goede en vraagt daarom om aanpassingen. Daarnaast is er wetgeving nodig om de kwaliteit van het onderwijs te garanderen, dit geldt met name voor het hoger en het speciaal onderwijs, maar heeft ook betrekking op de wettelijke positie van de Inspectie Onderwijs en de veiligheid op scholen. Voor deze onderwerpen zijn al wetsvoorstellen ingediend, maar de behandeling ervan neemt veel tijd in beslag”, zo wordt geconstateerd. Het is belangrijk de wet- en regelgeving meer op hoofdlijnen te formuleren. ,,Dat bevordert ook het eigenaarschap van onderwijsinstellingen en geeft meer ruimte voor maatwerk.”
Naast wetgeving wordt voorgesteld om op schoolbestuursniveau een managementstatuut te ontwikkelen. Want de werkgroep die zich bezig heeft gehouden met de nulmeting stelt dat scholen en schoolbesturen voldoende eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap moeten krijgen. ,,Het is daarvoor onder andere belangrijk dat schoolbesturen vastleggen wie welke bevoegdheden heeft bij de besteding van het overheidsgeld, bijvoorbeeld over welke geldzaken het bestuur of de schooldirecteur zelf mag beslissen. Dit kan worden opgenomen in een managementstatuut.”
Ook het intern toezicht is wettelijk gezien niet geregeld. Er is landelijk geen specifieke wet- en regelgeving opgesteld omtrent de inrichting van het intern toezicht bij schoolbesturen. Het rapport: ,,Dat betekent dat er besturen zijn waarbij er een functionerende raad van toezicht is, maar dat er ook besturen zijn zonder een vorm van intern toezicht of een vorm van toezicht die onvoldoende effectief is, of waarvan de onafhankelijkheid onvoldoende gewaarborgd is. Het probleem hierbij is dan dat de bestuurder of bestuurders de mogelijkheid hebben om zonder vorm van toezicht of tegenspraak beslissingen te nemen.”
Naast intern toezicht zijn er in de praktijk veelal geen geformaliseerde medezeggenschapsraden van ouders, leerlingen en personeel aanwezig bij onderwijsinstellingen. Binnen het funderend en voortgezet onderwijs bijvoorbeeld is er geen wetgeving die bepaalt dat leraren, ouders en leerlingen inspraak moeten hebben bij het bepalen van het schoolbeleid. Sommige scholen hebben wel een leerlingenraad, maar die is vaak meer gericht op sociale en culturele activiteiten en minder op beleids- en onderwijszaken. Leraren zijn over het algemeen alleen georganiseerd in vakbonden, maar die richten zich op de arbeidsvoorwaarden. Een oudercommissie is wettelijk verplicht, maar in de praktijk heeft niet elke school een oudercommissie. ,,Ouderbetrokkenheid is wel aanwezig (met name als het gaat om zaken die het eigen kind van de ouders direct raken, zoals cijfers en geschillen), maar dus niet altijd met betrekking tot schoolbeleid”, zo wordt geconcludeerd.
,,Met betrekking tot klachten moet het bevoegd gezag een regeling treffen voor de behandeling van klachten, zoals beschreven in de Landsverordening funderend onderwijs. De grootste schoolbesturen hebben allemaal een klachtenprocedure. Deze regeling vermeldt in ieder geval de instelling van een klachtencommissie die klachten afhandelt en de wijze waarop de klachtencommissie haar werkzaamheden verricht”, aldus de nulmeting.
DOS geval apart
De Dienst Openbare Scholen (DOS) is overigens een geval apart. Uitgelegd wordt dat dit schoolbestuur onder het ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport (OWCS) valt. DOS is daardoor een Landsdienst die namens de minister, oftewel het Land Curaçao, als schoolbestuur optreedt voor alle openbare scholen op Curaçao. ,,De DOS functioneert relatief zelfstandig, binnen de bestuurlijke constellatie, maar valt onder de Uitvoeringsorganisatie van OWCS. De bevoegde autoriteit met betrekking tot openbaar onderwijs is derhalve de minister van Onderwijs. De taak van de intern toezichthouder is daarom formeel voorbehouden aan het parlement. Enkele jaren geleden besloot de regering te starten met het opstellen van een actieplan om de organisatie van het openbaar onderwijs te verzelfstandigen. Dit plan is echter niet verder uitgevoerd en afgerond”, aldus het verslag. Uitgelegd wordt dat de minister momenteel een dubbele rol speelt: als schoolbestuur voor openbaar onderwijs en als verantwoordelijke voor (het toezicht op) de kwaliteit en bekostiging van het onderwijs. Het rapport: ,,Hierdoor kan de schijn worden gewekt dat beleidswijzigingen worden doorgevoerd ten gunste van het openbaar onderwijs, maar ten nadele van het bijzonder onderwijs. Dit verstoort de verhouding tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Dit risico wordt vergroot door het feit dat er weinig beperkingen worden gesteld aan de discretionaire bevoegdheid van de minister. Het is dan ook ongewenst dat politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid in dezelfde hand liggen.”
Aan de andere kant is het een risico dat openbare scholen geen zelfstandig schoolbestuur hebben dat in staat is om als onafhankelijke tegenhanger voor de overheid te fungeren. Dat kan het schoolbestuur beperken in de samenwerking met andere schoolbesturen en in zijn mogelijkheden om de continuïteit en de vitale functie van het openbare onderwijs op Curaçao te borgen en versterken. Daarnaast kan het leiden tot trage besluitvorming over kleine uitgaven. ,,Er moet soms een heel tijdrovend en bureaucratisch traject gevolgd worden als er bijvoorbeeld een sanitaire voorziening moet worden vervangen op een openbare school, terwijl een bijzondere school dit direct kan uitvoeren. Doordat DOS een overheidsdienst is, kent deze dienst ook geen separate jaarlijkse (financiële) verantwoording van de besteding van middelen ten behoeve van het onderwijs. Daarnaast wordt er gewerkt met een kalenderjaar in plaats van een schooljaar.”
