Van een onzer verslaggevers
Willemstad - In een rechtszaak van PwC/Grant Thornton tegen het Land is duidelijk geworden dat de toenmalige minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW) - de huidige lijsttrekker van PNP, Ruthmilda Larmonie-Cecilia - ‘onbevoegd’ heeft gehandeld en ook onbevoegd haar handtekening heeft gezet.
De kwestie gaat bijna vijf jaar terug, toen het advieskantoor dat de zaak aanhangig heeft gemaakt op 1 april 2016 drie zogeheten ‘engagement letters’ had gestuurd naar het ministerie van SOAW, ter attentie van Larmonie-Cecilia, destijds voor Pueblo Soberano (PS) minister van SOAW.
Deze brieven bevatten een overeenkomst van opdracht tot juridische dienstverlening met betrekking tot de haalbaarheid respectievelijk het ontwerp en de implementatie van tussentijdse wetswijzigingen ter verhoging van het minimumloon op Curaçao, alsmede het ontwerp van wijzigingen in de Curaçaose arbeidswetgeving.
In september datzelfde jaar heeft hetzelfde kantoor een vergelijkbare engagement letter gestuurd met betrekking tot het ontwerp en de implementatie van algemeen verbindend en onverbindend verklaringen van cao-bepalingen op Curaçao.
De toenmalige minister Larmonie-Cecilia heeft deze engagement letters - oftewel overeenkomsten - waarin de zinsnede staat opgenomen ‘I represent that I am authorized to give this confirmation’ - ondertekend.
De adviezen zijn in dat jaar bij het ministerie bezorgd en daar is telkens voor ontvangst getekend. In mei 2018 zijn vier facturen gestuurd aan SOAW voor een totaalbedrag van 110.624,20 gulden. Hiervan is een bedrag van 61.439,61 gefactureerd voor aanvullende dienstverlening in verband met een juridische procedure met betrekking tot de wijziging in de regeling van het minimumloon tussen juni en augustus 2017. Het ministerie werd in december 2018 door Grant Thornton (GT) in gebreke gesteld en gesommeerd het openstaande factuurbedrag te betalen.
Het Land - nu met een andere bewindspersoon - voert aan dat minister Larmonie-Cecilia, gelet op de destijds geldende comptabiliteitsregels, niet bevoegd was de overeenkomsten te sluiten, omdat zij daartoe niet gemachtigd was. GT heeft dit niet weersproken.
,,Op grond van artikel 40, zesde lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 zijn privaatrechtelijke handelingen betreffende het aangaan van financiële verplichtingen nietig als zij zijn aangegaan door personen die daartoe niet of niet voldoende gemachtigd zijn”, aldus het gerecht.
GT stelt echter dat zij erop mocht vertrouwen dat de minister bevoegd was om de overeenkomsten te ondertekenen, omdat een machtigingenregister ontbrak, de overeenkomsten betrekking hadden op het departement van de minister, de secretaris-generaal (als hoogste ambtenaar, red.) en de sector-directeur de diensten en facturen hebben erkend, en de diensten door SOAW zijn geconsumeerd.
De rechter: ,,In een kleinschalige samenleving als de Curaçaose, waar persoonlijke verhoudingen een belangrijke rol spelen, is het van verhoogd belang dat regels over bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het Land aan een overeenkomst gebonden zijn die is aangegaan zonder dat deze regels zijn nageleefd.”
Daarvan kan sprake zijn als de wederpartij gerechtvaardigd mocht vertrouwen op ‘de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid’ als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek. Deze schijn moet zijn gewekt door een verklaring of gedraging van de vertegenwoordigde, waaronder moet worden begrepen het laten voortbestaan van een situatie of een andersoortig niet-doen. Een toedoen is ‘niet de enige grond’ voor schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid. Hiervan kan volgens het gerecht ook sprake zijn als de wederpartij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de aanwezigheid van bevoegdheid op grond van feiten en omstandigheden, die voor risico van de vertegenwoordigde komen en waaruit naar verkeersopvattingen deze schijn kan worden afgeleid.
Hierbij is niet van belang dat een gedeelte van deze feiten en omstandigheden zich eerst na de totstandkoming van de overeenkomst heeft voorgedaan. ,,Er is géén sprake van schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid als het gewekte vertrouwen uitsluitend is gebaseerd op verklaringen of gedragingen van de onbevoegde persoon zelf.”
Larmonie verzocht advisering
Blijkens de drie engagement letters van april 2016 heeft de toenmalige minister, Larmonie-Cecilia, op 19 februari 2016 een bespreking gehad op het kantoor van PwC en heeft zij daarbij verzocht om over drie onderwerpen te worden geadviseerd. Blijkens de engagement letter van september 2016 heeft het ministerie per brief aan PwC verzocht om advisering.
Het vonnis hierover: ,,Gelet hierop lag het initiatief tot het sluiten van de overeenkomsten bij de minister, althans het ministerie, waarbij de minister telkens heeft ondertekend en uitdrukkelijk heeft bevestigd dat ze daartoe gemachtigd (‘authorized’) is. Vervolgens zijn de diensten geleverd, waarbij telkens voor ontvangst van de adviezen is getekend.”
Toen door Grant Thornton (GT) werd verzocht om betaling van de facturen is begin januari 2019 door de secretaris-generaal van SOAW meegedeeld dat de facturen ‘onbevoegdelijk zijn geaccordeerd’ en dat het rechttrekken van deze situatie enige tijd gaat duren. In maart 2019 is verzocht om 30 tot 45 dagen respijt om de betaling te kunnen regelen en telefonisch verzocht om onderliggende stukken.
Vervolgens heeft GT in november 2019 onderhandeld met de sector-directeur van het ministerie over een minnelijke regeling. Hierbij is afgesproken dat SOAW de openstaande facturen en incassokosten zal betalen.
Maar in december dat jaar heeft de juridisch adviseur van het ministerie zich - voor het eerst - erop beroepen dat de overeenkomsten in strijd met de comptabiliteitsregels tot stand zijn gekomen. Nadere correspondentie tussen partijen leidde niet tot overeenstemming en in maart 2020 is de rechtszaak gestart.
Gelet op het bovenstaande heeft GT blijkbaar vertrouwd op de bevoegdheid van de minister. Na de dienstverlening hebben hooggeplaatste ambtenaren van SOAW het ontbreken van deze bevoegdheid niet als argument naar voren gebracht om de overeenkomsten nietig te achten en op grond daarvan betaling te weigeren. Het is niet gebleken dat dit argument eerder naar voren is gebracht dan tijdens de rechtszaak.
,,Gelet hierop heeft het ministerie het door de minister gewekte vertrouwen jarenlang laten voortbestaan. Dit zijn feiten en omstandigheden die voor risico van het Land komen en waaruit naar verkeersopvattingen schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid”, aldus de rechter.
Toch mocht GT ‘niet gerechtvaardigd vertrouwen op deze schijn’. Grant Thornton kan, gelet op de aard van haar dienstverlening, worden aangemerkt als een uitermate deskundige partij op het gebied van wet- en regelgeving. ,,Zij is dan ook degene geweest die de overeenkomsten heeft opgesteld”, vervolgt de beoordeling in het vonnis.
,,Hierin staat opgenomen dat de minister gemachtigd (‘authorized’) is om de overeenkomst te ondertekenen. Gelet hierop mag GT verondersteld worden bekend te zijn geweest met de noodzaak van een machtiging voor bevoegde vertegenwoordiging van het Land.”
Het is echter niet gesteld of gebleken dat enig onderzoek is gedaan naar deze machtiging. Gelet hierop is het vertrouwen van GT op de bevoegdheid van de minister aanvankelijk blijkbaar uitsluitend gebaseerd geweest op de verklaringen van de onbevoegde toenmalige minister Larmonie-Cecilia zelf.
De rechter kijkt ook verder: uit openbare bronnen blijkt dat na de voorverkiezingen op 20 en 21 augustus 2016 Statenverkiezingen waren gepland op 30 september 2016. Deze zijn vanwege de orkaan Matthew uitgesteld tot 5 oktober 2016. Gelet hierop vond de opdracht tot dienstverlening deels plaats in de maanden en dagen vlak voor de verkiezingen, terwijl deze dienstverlening betrekking had op beleidswijzigingen die deze minister - Larmonie-Cecilia - voorstond, onder meer de verhoging van het minimumloon, die gelet op hun aard en blijkens de gevoerde rechtszaak ‘niet onomstreden waren’.
In het licht van deze feiten en omstandigheden had van een deskundige partij als PwC/GT nader onderzoek naar de bevoegdheid van de minister tot het aangaan van aanzienlijke financiële verplichtingen mogen worden verwacht. Gelet op al het bovenstaande zijn de overeenkomsten ‘nietig’ en wordt het beroep van Grant Thornton op nakoming daarvan verworpen.
Toch is het Land verplicht aan GT ‘een redelijke schadevergoeding te betalen’, die minder bedraagt dan het openstaande factuurbedrag, maar niet geheel nul is. Aangezien de omvang van de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, wordt deze geschat. Het gerecht schat de schade in redelijkheid op 55.312,10 (de helft van het openstaande factuurbedrag). Hier komt nog een aanvullend bedrag van 2.250 gulden aan vertragingsrente en incassokosten bij.
Onbevoegd bestelbonnen getekend
Dat Ruthmilda Larmonie-Cecilia als minister ‘onbevoegd’ tekende, kwam ook naar voren in een rapport van de Algemene Rekenkamer Curaçao (ARC) eind 2016. In reactie daarop verklaarde zij burgers en journalisten inzage te zullen geven in alle dossiers over projecten en financiering vanuit het ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW).
De bewindsvrouw voor Soberano, momenteel de nummer één van PNP, verklaarde ook dat toen zij als minister aantrad in augustus 2014 er niet van op de hoogte was dat ze niet bevoegd was om bestelbonnen te tekenen. Zij was, sinds zij minister bij SOAW was, naar eigen zeggen nooit door ambtenaren die de bestelbonnen verwerken erop gewezen dat zij tekende terwijl zij onbevoegd was. Naar eigen zeggen had Larmonie een schoon geweten en kon iedere nacht rustig slapen.
