Beleidsarm basisscenario of beleidsintensief 2023+1%?

Analyse redactie
Met de presentatie van de twee scenario’s - een beleidsarm basisscenario en een beleidsintensief 2023+1%-scenario - laat het IMF zien, dat de afweging die door Aruba moet worden gemaakt een trade-off kent tussen korte termijn groei en middellange termijnschuld.

,,Een snellere consolidatie gaat ten koste van economische groei op kortere termijn (2023 en 2024), maar leidt wel tot een lagere schuldquote op middellange termijn (2027). Het IMF spreekt geen voorkeur uit voor een scenario.” Het Antilliaans Dagblad leest dit in een memo van het College Aruba financieel toezicht (CAft).
Vorige week verklaarde de Arubaanse regering Wever-Croes, bij monde van minister Xiomara Maduro (MEP) van Financiën, dat het IMF zou hebben gewaarschuwd dat de financiële normen waar Aruba zich aan moet houden, de economische groei kunnen belemmeren. Het zou beter zijn om voorzichtig te opereren en uit te gaan van een klein overschot in 2027, en niet al volgend jaar. Dat is wat het kabinet in Oranjestad zegt dat er staat en ook wat de regering graag wil dat er door IMF wordt gemeld.
In het CAft-memo ‘Overzicht van de voors en tegens van begrotingsconsolidatie’ wordt ingegaan op de bevindingen van ‘IMF staff of the Western Hemisphere, Aruba’ in ‘Economic Outlook under the Baseline and CAft-suggested Fiscal Consolidation’ van 6 juni 2022.
Eerst even iets verder terug in de tijd. In het zogeheten Article IV-verslag van 2021 schrijft het IMF over schuld en consolidatie het volgende. Ten eerste merkt het IMF op dat eerdere pogingen van Aruba om de schuld terug te brengen, beperkt succesvol zijn geweest. Op de tweede plaats dat de stresstest een verhoogd risico laat zien van schuldniveau en (hoge) financieringsbehoefte. Tot slot dat consolidatie gepaard zou moeten gaan met investeringen in infrastructuur, vanwege relatief hoge multiplier, en ondersteund moeten worden met hervormingen.
Het College Aruba financieel toezicht deed bij de begrotingen 2021 en 2022 de volgende - relevante - aanbevelingen. Ten aanzien van de begroting 2021: terugdraaien/compenseren van het effect van verlaging loonbelasting 2021; verlaag de uitgaven aan goederen en diensten; en draai de extra vacatureruimte terug.
En met betrekking tot de begroting 2022, luidden de aanbevelingen: Stel de post goederen en diensten neerwaarts bij; verlaag de personeelslasten tot de personeelslastennorm; compenseer de verlaging loonbelasting van 2021; verbeter de (belasting)compliance; beperk de belastinghervorming niet tot invoering van btw, maar verbreed de strategie op basis van IMF-adviezen; en - als laatste - onderbouw de investering RWZI (Rioolwaterzuiveringsinstallatie).
Nu terug naar het IMF over de ‘CAft-suggested fiscal consolidation, 2023+1%’. Een basisscenario wordt vergeleken met het 2023+1%-scenario. Het basisscenario gaat uit van geen Covid-19-gerelateerde uitgaven vanaf 2022; en consolidatie door toename van de inkomsten als gevolg van economische groei.
Het 2023+1%-scenario rekent met 3,2% bbp-consolidatie (bruto binnenlands product) in 2023 door niet nader gespecificeerde maatregelen, gelijk verdeeld over uitgavenverlaging en inkomstenverhoging.
Deze 2023+1%-consolidatie leidt tot een snellere daling van de schuldquote, maar heeft een negatieve impact op economische groei op de kortere termijn (2023 en 2024). Overigens is het effect op de groei uiteindelijk afhankelijk van de samenstelling van beleid. Het IMF geeft namelijk aan dat de effecten op de groei lager kunnen zijn dan berekend, als het beleid ‘growth friendly’ wordt vormgegeven.
En ja, het IMF waarschuwt voor consolidatie waarbij te zwaar geleund wordt op het verhogen van de inkomsten (invoering van btw per 2023). Maar niets doen is géén optie. Het IMF staat feitelijk een mix voor van zowel het verhogen van de inkomsten, als het verlagen van de uitgaven.
Bij de uitgaven stelt het IMF voor om het beleid te richten op (het verminderen van) personeelslasten, goederen en diensten, overdrachten en subsidies. Bij de inkomsten stelt het IMF voor zowel verbreding van de heffingsbasis, als verschuiving naar indirecte belastingen en betere (belasting)compliance.
,,Het IMF geeft aan dat met een meer groeivriendelijk beleid het negatieve effect op de korte termijn kan worden beperkt ten opzichte van het 2023+1%-scenario. Daarvoor formuleert het IMF beleid langs de lijnen van de CAft-advisering aan het Land ten aanzien van de begrotingen 2021 en 2022”, meldt het memo.
In de ‘kantlijn’ wordt in het memo nog gewezen op (lees: gewaarschuwd voor) enkel factoren die ook meespelen. Zoals de verwachting dat op korte termijn de rente zal stijgen in combinatie met de substantiële herfinanciering van schulden de komende jaren, alsmede de gevoeligheid van Aruba voor mondiale conjunctuurcycli (toerisme uit de Verenigde Staten, energie en voedselprijzen), leggen volgens CAft de ‘nadruk op een actief beleid gericht op snelle consolidatie’.
Echter, Aruba heeft geen goede ‘trackrecord’ om het begrotingsbeleid af te stemmen op actuele ontwikkelingen. Aldus het CAft-memo: ,,Daarmee legt het stelselmatig een voorkeur aan de dag om begrotingstekorten naar de toekomst door te schuiven. Dat er snel oplossingen worden gevonden als het gaat om herprioritering op de huidige begroting, bijvoorbeeld, de dekking voor het terugdraaien van arbeidsvoorwaarden, is tekenend.” De late beschikbaarheid van de landsbegrotingen 2021 en 2022 en het uitblijven van een beleidsreactie van Aruba hebben bij het uitblijven van een adequate consolidatie parten gespeeld.
Het IMF gaat uit van consolidatie van 3,2 procent bbp in 2023. Er zijn volgens het College redenen om aan te nemen dat het begrotingstekort in 2023 lager zal kunnen zijn. ,,Ten eerste, er is nog ruimte voor reductie van het tekort in 2022 door uitgavenbeperking. Ten tweede, de raming van de directe belastingbaten is aan de lage kant.”
Met een passieve consolidatie - het ‘baseline scenario’ - zou Aruba nog tot enkele jaren na 2027 uitkomen op een schuldquote boven de 70 procent. Echter, 70 procent is een kritiek niveau, waarboven het schuldniveau als niet-duurzaam wordt beschouwd door het IMF. Een passieve consolidatie maakt Aruba voor lange tijd kwetsbaar. Dit pleit voor actieve consolidatie, waarbij de schuldquote op middellange termijn terug wordt gebracht tot 70 procent van het bbp.
De regering van Aruba is de mogelijkheid geboden door de Rijksministerraad (RMR) om gebruik te maken van de lopende inschrijving van Nederland (met een lage rente) voor de financiering van kapitaaluitgaven. Deze investeringen kunnen volgens CAft tegenwicht bieden voor de negatieve impact op de economische groei van het terugbrengen van de overheidsuitgaven op de gewone dienst.
Tot slot: ,,De negatieve korte termijnimpact op de economische groei zou voor Aruba lager kunnen uitvallen. De multipliers, die door het IMF in zijn analyse worden gebruikt, zijn gemiddelden van kleine economieën of toepasbaar voor een representatieve kleine economie. Aruba wijkt van deze typering af door een hoge importquote (van 72 procent, 2019) en door de hoge afhankelijkheid van toerisme.”
Een verhoging van een (consumenten)belasting wordt voor een relatief groot gedeelte afgewenteld in de prijzen van toeristische diensten. Dit gaat maar zeer beperkt ten koste van het aantal bezoekende toeristen (‘arrivals’). Amerikaanse (en Nederlandse) toeristen reageren nauwelijks op prijsstijgingen.
Bovendien heeft Aruba een relatief sterke concurrentiepositie ten opzichte van andere Caribische bestemmingen voor wat betreft het kostenniveau van toeristische diensten. En, ook andere landen in de regio zullen een belastingverhoging overwegen om de tijdens de pandemie opgelopen schulden terug te brengen.
Het Antilliaans Dagblad brengt deze analyse omdat het (toch) een iets ander licht werpt op wat het kabinet Wever-Croes (deels selectief) naar buiten brengt over de aanbevelingen van het IMF.