Door prof. dr. F.B.M. Kunneman
Commissarissen oefenen toezicht uit op het bestuur. Dat is intern toezicht. We staan er vaak niet bij stil dat er bij elke onderneming ook allerlei vormen van extern toezicht zijn. In de financiële sector is dat evident. De centrale banken houden toezicht op de financiële sector. We kennen ook allemaal de Inspectie voor de Volksgezondheid. Deze bewaakt van overheidswege de kwaliteit van de gezondheidszorg. Daarbij gaat het om vragen als ‘Beschikken de instellingen en dienstverleners in de zorg over de juiste vergunningen?’, ‘Houden de instellingen zich aan de voorschriften?’. Op dezelfde manier heb je toezichthouders in de bouw, toezicht op de voedsel- en warenindustrie, enzovoort.
Hoe verhouden die toezichthouders zich tot elkaar? Dat kan behoorlijk ingewikkeld zijn, zelfs binnen één sector. Zo zijn er alleen al in de financiële sector in de Dutch Caribbean vier toezichthouders: de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten, de Centrale Bank van Aruba, De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. In onze versnipperde staatkundige omgeving gaan die toezichthouders voordat ze het weten op elkaars tenen staan. Dat ontdekte onlangs De Nederlandsche Bank (DNB) op Bonaire. Door haar toezichthoudende functie op een bijkantoor van Ennia op Bonaire had DNB op grond van toepasselijke BES-wetgeving de mogelijkheid om in een voorkomend geval sancties op te leggen aan het (Curaçaose) hoofdkantoor van Ennia. Daarover deed het gerecht op Bonaire in juni van dit jaar uitspraak: DNB mag bij haar toezicht op een financiële instelling op Bonaire niet zonder meer het toezichtbeleid van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten doorkruisen. Simpel gezegd: bij het uitoefenen van sancties door externe toezichthouders moeten de territoriale grenzen van de autonome landen in het Koninkrijk in beginsel zo veel mogelijk worden gerespecteerd.
Voor de cliënten van financiële ondernemingen, van banken, verzekeraars en de assurantietussenpersonen zou het externe toezicht een positieve werking moeten hebben. Immers, om hen gaat het allemaal. Paradoxaal genoeg pakt dat in onze kleine Caribische landen niet helemaal goed uit. De kosten van het moeten voldoen aan alle eisen van al die toezichthouders maakt het voor de meeste financiële instellingen heel moeilijk om hun bijkantoren in de BES te handhaven. Deze zijn de afgelopen paar jaar dan ook in hoog tempo verdwenen. En wie is daarvan de dupe? Precies: diezelfde consument om wie het allemaal te doen is. Dat is een goed voorbeeld van het kind met het badwater weggooien.
Overigens zijn toezichthouders niet almachtig. Wie gedupeerd wordt door onjuist uitgeoefend toezicht kan zich tot de rechter wenden. Die weg is wel lastig begaanbaar. Zowel wettelijk als in de jurisprudentie van de Hoge Raad is toezichthoudersaansprakelijkheid beperkt. De Hoge Raad gaat ervan uit dat een toezichthouder een zekere vrijheid en beleidsruimte moet hebben om wel of niet in te grijpen in een bedrijf. Elke toezichthouder heeft namelijk qualitate qua te maken met een zogenaamd toezichthoudersdilemma. Grijpt de toezichthouder te snel in, bijvoorbeeld bij een financiële onderneming, dan ontstaat het risico dat juist door dat ingrijpen de consument het vertrouwen in die onderneming verliest, waardoor deze failliet gaat. Dan is het faillissement veroorzaakt door te vroeg ingrijpen door de toezichthouder. Dat is pas ironisch: de patiënt wordt gedood door de dokter! Grijpt aan de andere kant de toezichthouder te laat in, dan heb je ook een probleem. Dan roept iedereen dat het toezicht gefaald heeft. Je doet het als toezichthouder dus niet gauw goed.

Prof. dr. F.B.M. Kunneman is senior partner bij advocatenkantoor VanEps Kunneman VanDoorne en hoogleraar Corporate Governance aan de UoC. Hij leidt het team dat adviseert over corporate governance. Hij schrijft en doceert al decennia over dit onderwerp.