Door prof. dr. F.B.M. Kunneman

Het Land heeft vele honderden verschillende taken. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die taken ligt bij de uitvoerende macht. Dat is de regering, ondersteund door haar ambtenarenapparaat. Sommige van die taken kunnen beter worden uitbesteed. Daarvoor zijn allerlei vormen. Die vormen variëren van volledige verzelfstandiging door afstoting (zoals bijvoorbeeld bij delen van het openbaar vervoer) tot besturen op afstand. Een bekende vorm van privatisering geschiedt door de desbetreffende taken in een naamloze vennootschap onder te brengen. Een beetje binding blijft dan als de aandelen door het Land worden gehouden. Dat is het geval bij overheids-nv’s zoals Aqualectra, Curoil, enzovoort. De taken kunnen ook in een stichting worden ondergebracht. Dan is er meer zelfstandigheid. Voorbeelden zijn de Stichting Overheidsaccountantsbureau (Soab) en de BAB. Bij volledige verzelfstandiging behoort weinig of geen verantwoordelijkheid van de regering (behalve voor het afstoten dan!). Bij gedeeltelijke verzelfstandiging hoort een zekere mate van betrokkenheid en verantwoordelijkheid.
Dikwijls wordt onvoldoende nagedacht over de omvang, vorm en gevolgen van verzelfstandiging. Dat gebrek aan overpeinzing vooraf kost veel geld en tijd. Ook al worden oorspronkelijk bestuurlijke taken bij anderen neergelegd, het Land is er dan nog niet vanaf. Het gevoel van verantwoordelijkheid blijft vaak min of meer bestaan, al is het maar in de samenleving. Als de enige lokale luchtvaartmaatschappij op sterven na dood is, kijkt iedereen naar de regering om er wat aan te doen. Helemaal logisch is dat niet. Een volledig geprivatiseerde onderneming moet zijn eigen broek kunnen ophouden. We gaan anders allemaal betalen voor het falen van enkele private partijen. Als ze winsten maken, gaan die ook niet naar de algemene middelen.
Een vaak voorkomende maar relatief weinig besproken vorm van verzelfstandiging is de zbo. Een zbo is een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan. Dit zijn entiteiten die met een vorm van bestuursverantwoordelijkheid en -gezag zijn bekleed. Onze Centrale Bank is een voorbeeld van zo’n zbo. Ook de SVB, de Kamer van Koophandel en de FTAC (onze recent opgerichte waakhond tegen valse concurrentie) zijn zbo’s. Zo’n zbo kan juridisch de gestalte krijgen van een stichting, maar kan ook bij wet worden ingesteld. Die zbo is dan geen nv of een stichting maar een rechtspersoon puur omdat de wet dat bepaalt. Zo’n instelling heeft geen statuten. De governance wordt in de desbetreffende wet zelf geregeld. Vanzelfsprekend kan dat maar in beperkte mate. De vraag komt dan op hoe je met problemen moet omgaan die niet in de instellingswet zijn voorzien. Je kan dan niet zomaar terugvallen op het vennootschapsrecht dat is geregeld in Boek 2 van ons Burgerlijk Wetboek. Dat geldt namelijk alleen voor ‘normale’ rechtspersonen. Oppassen dus, met die zbo’s.
Er is nog een reden om te bezinnen voor men begint aan het oprichten van een zbo.
In Nederland is het aantal verzelfstandigde waakhonden zoals onze FTAC enorm toegenomen. Er zijn er nu wel vierhonderd! Ook in ons land komen er elk jaar wel een of meer bij. Ik pleit ervoor om dit aantal te beperkt te houden. Het is ook nodig om van tevoren heel goed na te denken over de governance van deze entiteiten. Vaak krijgen ze heel makkelijk wettelijke bevoegdheden toebedeeld om hun toezichthoudende taak kracht bij te zetten. Ze mogen dan plaatsen betreden, documenten opvragen en boetes uitdelen. Maar wie bewaakt de zbo? Weliswaar kan de burger die het toezicht moet ondergaan zich wenden tot de bestuursrechter, maar dit is per definitie niet erg effectief, want altijd achteraf en omslachtig en duur. Als de personen die binnen deze instellingen met bestuurlijk gezag zijn bekleed die zware verantwoordelijkheid onvoldoende beseffen of aankunnen, liggen de problemen voor het oprapen. Er is ook een gevaar voor willekeur. Soms verschilt de aanpak sterk tussen soortgelijke zbo’s. In Nederland is het een bekend probleem dat de beide waakhonden van de financiële sector, De Nederlandsche Bank en de AFM, elk een heel andere handhavingsmethodiek hebben. Dat is lastig voor de onder toezicht gestelde instellingen zoals de banken en de verzekeringsmaatschappijen.
De moraal van het verhaal is dat onze volksvertegenwoordigers bij elke verzelfstandiging goed moeten nagaan wat de achterliggende redenen zijn en hoe de voorgenomen (wettelijke) structuur moet zijn. Er moet een duidelijke en toetsbare filosofie en aanpak zitten achter elk voornemen tot verzelfstandiging. Laat maar zitten anders!

Prof. dr. F.B.M. Kunneman is senior partner bij advocatenkantoor VanEps Kunneman VanDoorne en hoogleraar Corporate Governance aan de UoC. Hij leidt het team dat adviseert over corporate governance. Hij schrijft en doceert al decennia over dit onderwerp.