Door Lodewijk Rogier
Met belangstelling lees ik altijd de columns in deze krant van mijn collega Frank Kunneman over Corporate Governance. De governance van privaatrechtelijke overheidsentiteiten is niet mijn specialiteit en ik steek er elke keer weer wat van op. Meer verstand heb ik van publiekrechtelijke organisatievormen. De column van Kunneman van 17 september jl. gaat over een publiekrechtelijke organisatievorm, het zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Kunneman waarschuwt voor het te gemakkelijk oprichten van een zbo. Hij pleit ervoor om hun aantal beperkt te houden. Ik citeer: ,,Vaak krijgen ze heel gemakkelijk wettelijke bevoegdheden toebedeeld om toezichthoudende taken kracht bij te zetten. Maar wie bewaakt de zbo? De moraal van het verhaal is dat de volksvertegenwoordiging bij elke verzelfstandiging goed moet nagaan wat de achterliggende redenen zijn en hoe de voorgenomen wettelijke structuur moet zijn. Er moet een duidelijke en toetsbare filosofie en aanpak zitten achter elk voornemen tot verzelfstandiging. Laat maar zitten anders!”
Uit de column van Kunneman zou de indruk kunnen ontstaan dat de grootste problemen liggen in de ongecontroleerde uitoefening door een zbo van toezichthoudende bevoegdheden, zoals het betreden van plaatsen, het opvragen van documenten en het uitdelen van boetes en dat je er daarom maar beter niet aan kan beginnen. Slechts een klein aantal zbo’s is echter ingesteld om toezicht te houden. De meesten zijn om andere redenen ingesteld en vervullen om die redenen een nuttige functie. Naar het motief voor hun instelling kunnen drie typen zbo’s worden onderscheiden. Het eerste type is gericht op participatie bij de uitvoering van de taak die het zbo heeft door hen die daarbij betrokken zijn, om zo het draagvlak bij de uitvoering te vergroten. Een voorbeeld daarvan is de - ook door Kunneman genoemde - Kamer van Koophandel, waarin het bedrijfsleven van Curaçao participeert. Het tweede type beoogt vooral een organisatorische scheiding aan te brengen tussen beleid en uitvoering. De eveneens door Kunneman genoemde Sociale Verzekeringsbank is daar een voorbeeld van. Hoewel deze zbo ook handhavingstaken heeft, bestaat zijn voornaamste taak uit het in groten getale uitgeven van uitkeringsbeschikkingen. Het derde type betreft bevoegdheden die zich naar hun aard niet of niet geheel lenen voor uitoefening onder volledige politieke verantwoordelijkheid. Een voorbeeld daarvan is de Universiteit van Curaçao. De minister van Onderwijs kan zich beter niet direct inhoudelijk bemoeien met wetenschappelijk onderwijs en onderzoek.
Voor alle zbo’s geldt dat de politiek op afstand wordt gezet. De minister is dus niet verantwoordelijk voor individuele beslissingen die door het zbo worden genomen. Hij kan alleen algemene aanwijzingen geven. Dat is overigens ook bij toezicht en handhaving vaak niet onverstandig, om te zeer door politieke motieven ingegeven optreden te voorkomen. Maar de minister draagt voor het functioneren van een zbo die tot zijn sector van overheidszorg behoort, wel een ‘stelselverantwoordelijkheid’. Dat wil zeggen dat hij moet ingrijpen als het zbo zijn taak structureel niet naar behoren vervult. In het uiterste geval kan hij dan voorstellen om het zbo maar op te heffen. Zo is in Nederland de Informatie- en Beheergroep (IBG), die de studiefinanciering verzorgde, omdat het daar niet goed ging, weer als Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) onder directe verantwoordelijkheid geplaatst van de minister van Onderwijs. Bij de instelling van een zbo moet dus goed worden afgewogen wat de voor- en nadelen zijn. De Staatsregeling van Curaçao (art. 110) bepaalt dat zbo’s bij landsverordening worden ingesteld en opgeheven. Daarbij worden de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van het zbo, alsmede de openbaarheid (en daarmee de controleerbaarheid) van zijn vergaderingen geregeld. En bij landsverordening wordt ook het toezicht op het zbo geregeld. In dat kader is te denken aan vernietiging van of onthouding van goedkeuring aan besluiten die het zbo neemt. De eerste verantwoordelijkheid ligt dus bij de wetgever, die - zo bepaalt onze staatsregeling in artikel 74 - bestaat uit de regering en de Staten gezamenlijk.
Prof.mr. Lodewijk Rogier is als hoogleraar Staats- en Bestuursrecht verbonden aan de Universiteit van Curaçao.
