Hoogleraar: Andere organisatievorm kan oplossing bieden

Van een onzer verslaggevers
Willemstad - De wetgevingsfunctie op Curaçao is niet zodanig georganiseerd en bemenst dat alle wetgeving die nodig is, ook daadwerkelijk tijdig en van goede kwaliteit kan worden gemaakt.

Maar tegelijkertijd - zo stelt Sjoerd Zijlstra, hoogleraar aan de Vrije Universiteit (VU) in Amsterdam en gasthoogleraar aan de University of Curaçao (UoC) - worden er geen goede prioriteiten gesteld en is het de moeite waard de wetgevingsfunctie van de overheid anders te organiseren.
Zijlstra publiceerde onlangs zijn ‘Onderzoek naar de wetgevingsfunctie in Curaçao’, dat in handen is van het Antilliaans Dagblad. Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van het Landspakket waarin opgenomen staat dat de wetgevingsfunctie doorgelicht moet worden.
Ten aanzien van de prioriteiten stelt de hoogleraar dat er eerst onderscheid gemaakt moet worden tussen projecten waarin bestaande en vaak verouderde wetgeving aangepast moet worden en wetgevingsprocessen van wat hij noemt ‘ongoing concern’.
En omdat de problemen met de bestaande wetgeving zo groot zijn, hangen ze ‘als een molensteen om de nek van Wetgeving en Jurisiche Zaken (WJZ)’ en kan deze directie moeilijk prioriteiten stellen. Zijlstra: ,,Ik meen dat het van het grootste belang is om WJZ te ontlasten van in ieder geval de bulk van het werk dat hiermee is gemoeid. Het werk leent zich het beste voor het opzetten van een project.”
De expert verwijst naar een soortgelijk project op Sint Maarten en ook geeft hij aan dat externe hulp ingeroepen kan worden van bijvoorbeeld Nederlandse gemeente- of rijksambtenaren of de UoC (JurDoc en het Caribbean Center for Legislation), terwijl de eindverantwoordelijkheid wel bij WJZ blijft liggen.
De problemen bij de ‘ongoing concern’-wetgeving hebben vooral te maken met gebrekkige prioritering, knelpunten in de beleidsvorming, gebreken in de juridische functie binnen de ministeries, lacunes in de juridische kennis en ervaring binnen de overheid, soms onnodig vertragende adviesrondes en te veel uitbesteding van wetgeving.
Op al deze punten gaat de professor dieper in. Zo legt hij uit dat gebrekkige prioritering te maken heeft met politieke keuzes. ,,Het is een vrijwel onmogelijke opgave om onderwijs af te wegen tegen ruimtelijke ordening, financieel toezicht tegen onderwijstoezicht, et cetera. Is de politieke meerderheid instabiel, dan komt daar nog de behoefte bij om de politieke agenda in één regeerperiode te realiseren.”
,,Dat betekent dat in de lange (125) lijst van wetgevingsprojecten en -voornemens die op dit moment op Curaçao circuleert, de streep tussen prioriteit en niet-prioriteit als het ware al op de eerste pagina van het overzicht moet worden getrokken.”
En omdat ambtenaren zelf geen prioriteiten mogen stellen moet de Raad van Ministers dat doen op voordracht van WJZ, die dit weer afgestemd moet hebben met de verschillende ministers.

Het gaat al mis bij de basis
Ten aanzien van beleidsvorming stelt de hoogleraar vast dat een wetgevingstraject begint met overheidsbeleid, gevolgd door een startnotitie met daarin uitleg over het belang van de betreffende wetgeving. Maar, zo concludeert hij: ,,Niet zelden ontbreekt de startnotitie.”
En: ,,Dit heeft tot gevolg dat het betrokken wetgevingsproduct, als het daar al van komt, beleidsmatig onvoldoende is onderbouwd, en dus ook niet aan de kwaliteitseisen voor wetgeving voldoet.” WJZ of de Raad van Advies (RvA) heeft er vervolgens een grote kluif aan.
Verder constateert de onderzoeker dat de juridische functie binnen de ministeries er vaak niet is en indien wel, dat er dan geen juristen in dienst zijn om deze functie te vervullen. Zijlstra constateert hierbij dat de vervroegde vrijwillige uitstroom (VVU) ook geen handje helpt. Bij WJZ vertrekken hiermee drie personen. Maar: ,,Anderzijds is het ook een kans om jonge, goed en recent opgeleide mensen in te laten stromen in de overheid, en daarmee wellicht ook het verkokerde denken te doorbreken.”
Gevolg van te weinig capaciteit is overigens dat nu veel wetgeving wordt uitbesteed. ,,Het gaat dan om opdrachten aan advocatenkantoren, consultancy’s et cetera, maar ook aan gepensioneerde ambtenaren die zich als zzp’er laten inhuren. Hoe begrijpelijk de achtergrond van deze praktijk ook moge zijn, zij is zeer problematisch. Het is duur: veel duurder dan wanneer de wetgeving door zittende ambtenaren zou worden opgesteld”, zo constateert Zijlstra.
Hij juicht wel de opleidingsmogelijkheid toe: ,,Sinds 2020 biedt het Caribbean Center for Legislation (CCL), een samenwerkingsverband van de UoC, de University of Aruba, de directie WJZ van Curaçao en van Aruba een eenjarige opleiding tot Certified Legislative Lawyer aan.” Hij voegt daaraan toe dat ondersteuning vanuit Nederland goed mogelijk is met onder andere ook digitale toegang tot bijvoorbeeld het kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken (KCWJ).
Ten aanzien van WJZ schrijft de deskundige dat alle bovenstaande problemen leiden tot knelpunten bij deze directie. ,,Maar ook als die problemen zijn opgelost, zijn verbeteringen bij WJZ noodzakelijk”, zo voegt hij eraan toe. De bezetting is te klein, het ontbreekt aan bepaalde kennis over bijvoorbeeld mensenrechten, arbeidsrecht en pensioenrecht en doorgroeimogelijkheden zijn beperkt waardoor mensen naar het bedrijfsleven trekken. Ten slotte voert WJZ taken uit die niet bij deze directie thuishoren zoals het secretariaat van de Huurcommissie.

Shared service center
Zijlstra zou het liefst tot een ander organisatiemodel komen van de hele wetgevingsfunctie. Zo vraagt hij zich af of het organisatiemodel van WJZ het meest logisch is. ,,Het ligt voor de hand om per vakministerie ten minste één WJZ’er als contactpersoon te laten optreden: deze is dan vaste gesprekpartner voor in eerste instantie de wetgevingsjurist van het vakministerie. Overwogen zou kunnen worden de afdelingen van WJZ, naast thematisch, ook in te delen naar vakministeries, zodat wetgeving van een vakministerie steeds één afdeling als frontoffice heeft; gaat het om een bijzonder thema, dan zou dat in de backoffice kunnen worden uitgezet.”
Zijlstra oppert verder: ,,Een ander model is, een wetgevingspool te creëren die als een shared service center voor alle ministeries werkt. Bij grote wetgevingsprojecten werkt men dan steeds met multidisciplinaire teams, waaraan één wetgevingsjurist uit de wetgevingspool deelneemt. Dat kan ook iemand van WJZ zijn, maar dan moet de toetsing door WJZ door een andere WJZ-medewerker worden verricht. Of het land structureel voor een ander model zal kiezen hangt van een veelheid van factoren af. Intussen is het goed mogelijk en ook wenselijk om bij bepaalde geprioriteerde wetgevingsprojecten alvast met dergelijke multidisciplinaire teams te werken.”