AD Commentaar

Analyse redactie
Nadat Javier Silvania (MFK) als minister van Financiën (MinFin) de laatste dagen van januari 2023 op zijn Facebookpagina meldt dat alle oude belastingschulden van 2017 en ouder ‘worden gecanceld’ en ook bijna live verslag doet van de stand met betrekking tot de ‘opschoning van het invorderingsbestand’, wordt in de weken en maanden daarna - achter de schermen - verwoed gewerkt aan een ontwerp-Landsverordening Tijdelijke Landsverordening sanering belastinginkomsten.
Op 8 maart 2023 meldt de sectordirecteur Fiscale Zaken aan de minister: ,,Het verlenen van een korting c.q. saneren is niet in een wettelijke regeling opgenomen.” Het genoemde wetsontwerp moet de juridische grondslag hiervoor creëren (lees: alsnog creëren, red.).
,,Bij het opstellen van de verordening is rekening gehouden met de wettelijke bevoegdheden die reeds zijn toegekend aan de Ontvanger en is slechts de juridische basis geregeld voor zover deze nog niet in de fiscale regelgeving is opgenomen”, schrijft de topambtenaar aan Silvania.

‘Snelle legalisatie wenselijk’
Niet lang daarna, op 13 maart, wordt de ministerraad gevraagd in te stemmen om WJZ (Wetgeving en Juridische Zaken) te verzoeken ‘SPOED advies’ (kapitalen aanbiedingsformulier minister van Financiën) uit te brengen op de concept-Tijdelijke Landsverordening sanering belastinginkomsten. Op 15 maart stemt de ministerraad daarmee in.
Silvania moet dan wel even geduld hebben, maar op 26 juli 2023 komt het advies van het ‘eigen’ WJZ. Ook daaruit wordt duidelijk dat wat er in januari is gebeurd niet wettelijk is geregeld, dat er dus (snel) ‘gerepareerd’ moet worden.
Het concept voor de wetgeving bevat een formalisering van richtlijnen voor de invordering van belastingen, stelt WJZ. De juristen van WJZ leggen uit dat richtlijnen worden opgesteld krachtens een wettelijk toegekende bevoegdheid óf om uitleg te geven aan een wettelijk toegekende bevoegdheid.
,,Uit ons onderzoek is gebleken dat de Ontvanger onder andere krachtens artikel 6 van de Invorderingslandsverordening uitstel van betaling kan geven en gemakkelijker betalingsvoorwaarden kan verlenen. Niet is wettelijk vastgelegd dat de Ontvanger de bevoegdheid heeft om belastingkorting of kwijtschelding te verlenen.”
Voor wat er in januari 2023 op Facebook is aangekondigd, het ‘cancelen’ van belastingschulden van de jaren 2017 en daarvoor, ontbreekt dus de wettelijk grondslag. ,,Een dergelijke bevoegdheid dient steeds gebaseerd te zijn op de wet”, vult WJZ aan, dat vervolgens een voorstel doet (om de minister uit de brand te helpen). ,,Het voorstel gaat uit van een permanente belastingsaneringsregeling op basis waarvan de minister van Financiën de bevoegdheid ontleent om belastingsaneringsregelingen en belastingkortingen door te voeren.” De bepalingen van het concept kunnen ook in het voorstel worden verwerkt. ,,Op die manier kan van een gelegenheidswetgeving overgestapt worden naar een algemene regeling.”
WJZ wijst de bewindsman erop dat ‘het legaliteitsbeginsel dat hier te lande geldt, inhoudt dat elk overheidshandelen gebaseerd dient te zijn op een wettelijk toegekende bevoegdheid’. ,,Zie ook artikel 84 van de Staatsregeling van Curaçao (de Curaçaose constitutie, red.), waarin is bepaald dat het opleggen van belastingen en andere heffingen bij landsverordening wordt vastgesteld.”
Desondanks bestaat de vaste praktijk om bij wege van aanschrijving - ‘een instrument dat geen wettelijke regeling is’ - belastingvoorzieningen door te voeren, vooruitlopend op een wettelijke regeling. De algemene uitgangspunten die hierbij worden toegepast zijn, aldus WJZ, dat een belastingvoorziening in een aanschrijving: 1. in het voordeel van de belastingplichtige is; 2. goedgekeurd wordt door de Staten; en 3. de financieel budgettaire toets doorstaat.
Verder geeft WJZ aan: ,,Voorgesteld wordt om het concept zodanig te wijzigen opdat vast wordt gelegd dat de reeds verleende belastingkortingen en kwijtschelding worden goedgekeurd door de Staten”.
Het is volgens WJZ ‘wenselijk dat de legalisatie zo snel mogelijk plaatsvindt’, zodat de periode waarover de regeling met terugwerkende kracht werkt beperkt blijft. En: ,,Wanneer het gaat om het achteraf legaliseren van praktische ontwikkelingen, is het raadzaam om gebruik te maken van specifieke constructies zoals bekrachtiging en conversie, in plaats van terugwerkende kracht. Dit zorgt voor een meer gerichte en specifieke aanpak, waarbij de rechtszekerheid van de betrokkenen beter wordt gewaarborgd.”
De WJZ-ambtenaren melden voorts dat ‘het ontbreekt aan een duidelijk afwegingskader in de memorie van toelichting’ (MvT). ,,Een goed afwegingskader biedt heldere richtlijnen en criteria waarmee beslissingen binnen de context van de concept-landsverordening kunnen worden genomen. Het zorgt voor transparantie en bevordert een consistent en rechtvaardig beleid.”
Helemaal aan het eind van de WJZ-brief staat iets opvallends. Opgemerkt wordt dat een advies van de sectordirecteur Financieel Beleid en Begrotingsbeheer verwijst naar een eerder advies, namelijk van 25 oktober 2021. Dat zou als bijlage zijn gevoegd. Echter, de bijlage zit er niet bij. Dat betekent in elk geval dat (een deel van) de kwestie teruggaat tot oktober 2021. Het is deze krant onbekend wat toen aan de minister is geadviseerd; het lijkt niet uitgesloten dat toen al was gewaarschuwd.
Het ontbreken wordt niet gecorrigeerd, want de SER (Sociaal-Economische Raad), die bijna een jaar later adviseert, merkt eveneens op dat het betreffende stuk ontbrak voor WJZ, maar óók nog steeds voor de SER: ,,Ondanks deze melding van WJZ is het advies van 25 oktober 2021 niet toegevoegd aan het dossier. Het ontbreken van het advies van het ministerie van Financiën is in strijd met de eisen van zorgvuldigheid en voIIedigheid.”
Na WJZ en SER volgt ook het advies van de Raad van Advies (RvA). Het lijkt onwaarschijnlijk dat dit hoogste adviescollege van het Land Curaçao tot een andere (basis)conclusie komt.
De hele ‘belastingkwijtscheldingaffaire’, waarmee op papier zo’n 3 miljard gulden aan gemeenschapsgeld is gemoeid, is deze week weer extra actueel en relevant geworden omdat bekend is geworden dat een justitieel feitenonderzoek is opgestart naar de wandel en handel van minister Silvania in dezen.
Naar verluidt zou vooral het SER-rapport van 19 juni 2024 hiertoe de doorslag hebben gegeven. De SER stelt vast ‘dat uit de Landsverordening invordering noch uit een enkele andere verordening een bepaling volgt welke de minister van Financiën de bevoegdheid geeft om instructies ter kwijtschelding van belastingen te geven’.
SER wijst ook naar WJZ, dat aangeeft dat het achteraf legaliseren van de belastingsaneringsmaatregelen slechts mogelijk is indien deze belastingsaneringsmaatregelen in het verleden zijn gepubliceerd. ,,Indien geen publicatie heeft plaatsgevonden dan is naar het oordeel van WJZ niet aan te raden om deze belastingsaneringsmaatregelen achteraf te legaliseren via het opnemen hiervan in een landsverordening. Hiermee zal een precedent geschapen worden dat het bestuursorgaan elk bestuurlijk handelen achteraf zal kunnen legaliseren, hetgeen de rechtszekerheid niet ten goede zal komen.”
In ‘gewone mensentaal’: het simpele feit dat de MinFin nu alsnog een wettelijke basis probeert te creëren voor zijn onwetmatig handelen, met het wetsvoorstel waarop onder meer de SER en WJZ hebben geadviseerd, is op zichzelf voldoende basis om in ieder geval vast te stellen dat die wettelijke basis er dus niet was op het moment van zijn handelen; anders hoeft die nu immers niet alsnog te worden aangenomen. Anders gezegd: zolang de wet niet wordt goedgekeurd, blijft het spannend. Als de wet wel met terugwerkende kracht wordt aangenomen komt dit niet ten goede aan de reputatie van het Land (binnen het Koninkrijk), maar dan lijkt de MinFin niet meer strafbaar. Daarmee is dan wel een precedent geschapen dat onwetmatig handelen achteraf kan worden gefixt. Daarvoor is de instemming nodig van het parlement (de Staten); sinds de te kritische PNP geen deel meer uitmaakt van de door MFK aangestuurde regeringscoalitie is het met het ‘dualisme’ minder goed gesteld. Het woord is nu eerst aan het Openbaar Ministerie (OM), daartoe al dan niet aangespoord door het Hof.