Door Lodewijk Rogier en Sjoerd Bakker

Onder de koppen ‘7 Ministeries in de fout’ (p. 2) en ‘Beslissen over bestedingsrichting’ (p. 7) bericht het Antilliaans Dagblad op 16 november jl. over het deze maand verschenen rapport van de Algemene Rekenkamer van Curaçao (ARC), getiteld Mandaatregister. In dat rapport wordt opgemerkt dat op de ministeries het mandaatregister onvoldoende zorgvuldig en actueel wordt bijgehouden en niet in overeenstemming met de Landsverordening comptabiliteit wordt gepubliceerd. Bovendien zijn niet alle verplichtingen in overeenstemming met de gegeven bevoegdheden aangegaan. Met name de ministers van SOAW en van OWCS wordt verweten dat zij zich structureel niet hebben gehouden aan het verbod om zelf financiële verplichtingen aan te gaan. Volgens ons komt de ARC te snel met verwijten aan het adres van de ministers dat de regels niet zijn gevolgd.

De regels waar het hier om gaat zijn de artikelen 33 Staatsregeling Curaçao, 39 en 40 Landsverordening comptabiliteit en het Algemeen machtigingsbesluit zelfstandig budgetbeheer. In artikel 39 Lv comptabiliteit is bepaald dat de minister die met het beheer van de betreffende functies in de landsbegroting is belast, beschikt over de bij de begroting toegestane bedragen. Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) mag de minister beslissen over de bestedingsrichting (curs. SB en LR) maar zou hij niet zelf bevoegd zijn om privaatrechtelijke rechtshandelingen aan te gaan ter uitvoering van de begroting. Op grond daarvan concludeert de ARC dat de ministers niet bevoegd waren om zelf bonnetjes te tekenen.
Nog afgezien van het feit dat niet de MvT maar de tekst van een wettelijke regeling zelf bepalend is voor de uitleg van die regeling, worden hier twee zaken onvoldoende onderscheiden: de beslissing tot het aanwenden van begrotingsgelden voor een bepaald concreet geval (bijvoorbeeld het kopen van nieuwe computers voor ambtenaren) en het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst (de koopovereenkomst) ter uitvoering daarvan. Voor een goed begrip hiervan is artikel 33 van de Staatsregeling van Curaçao van belang. Het derde lid van dat artikel bepaalt dat de minister-president het Land Curaçao in rechte (in gerechtelijke procedures) vertegenwoordigt en dat in vertegenwoordiging buiten rechte (bijvoorbeeld bij het sluiten van overeenkomsten) bij landsbesluit wordt voorzien. Om dat laatste gaat het hier. Om een koopovereenkomst te kunnen sluiten namens de rechtspersoon Land is dus een landsbesluit nodig. Ingevolge het Algemeen machtigingsbesluit zelfstandig budgetbeheer - Landsbesluit van 19 november 2007 (P.B. 2007, no. 99), dat na 10-10-’10 ook in Curaçao is blijven gelden - is elke minister gemachtigd voor zijn ministerie het Land te vertegenwoordigen en overeenkomsten te ondertekenen ten laste van en in overeenstemming met de begroting. Ingevolge dit landsbesluit kan de minister daarvoor mandaat verlenen aan ambtenaren.
Vooropgesteld zij dat de minister verantwoordelijk is en blijft voor de uitvoering van de begroting waar het zijn of haar portefeuille betreft en dat hij daarover verantwoording dient af te leggen aan de Staten. Dat ambtenaren naast de minister een eigen verantwoordelijkheid zouden hebben is daarmee niet te rijmen. De MvT van de Landsverordening comptabiliteit is dan ook onjuist voor zover daar zou worden bedoeld dat de minister niet meer (ook) zelf beslissingen kan nemen tot het aanwenden van begrotingsgelden en tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten ter uitvoering daarvan.
Het eerste soort besluit - de beslissing om een begrotingspost aan te wenden (de ‘bestedingsrichting’) - is van publiekrechtelijke aard. Dat soort besluiten kan in mandaat aan ambtenaren worden overgelaten. Volgens de Nederlandse doctrine (artikel 10:15 Algemene wet bestuursrecht), die ook hier geldt, moet een algemeen mandaat (voor elk soortgelijk geval) schriftelijk worden gegeven. Een mandaat voor een concreet geval kan ook mondeling worden verleend, maar het is voor de duidelijkheid binnen de ambtelijke organisatie natuurlijk verstandig om alle vormen van mandaat schriftelijk vast te leggen. Volgens de ARC schort er bij alle ministeries van Curaçao echter het nodige aan mandaatbesluiten. Verder is mandaat niet ‘privatief’, zoals dat heet. De mandaatgever - de minister - is zijn of haar bevoegdheid om ook zelf in voorkomende gevallen te kunnen beslissen niet kwijt. Dat kan spanningen oproepen tussen de minister en de gemandateerde ambtenaren, maar dat mag de verantwoordelijke minister niet verhinderen om in gevallen waarin hij of zij dat nodig vindt ook zelf besluiten te nemen (bonnetjes te tekenen). Dat is dus niet verboden.
In de tweede plaats kan de minister volmacht verlenen aan een ambtenaar om een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten, bijvoorbeeld om computers te kopen. Artikel 40 lid 1 van de Landsverordening comptabiliteit werkt dat nader uit. In dat artikel is bepaald dat de vakminister die het aangaat gezamenlijk met de minister van Financiën de ambtenaren aanwijst die ‘namens de minister, doch zonder zijn of haar voorafgaande machtiging, privaatrechtelijke rechtshandelingen mogen verrichten, die voortvloeien uit een besluit tot het aangaan van financiële verplichtingen tot aan de in het betreffende besluit aangeduide bedragen, welke in de begroting waarover hij of zij het beheer heeft voorkomen’. Dat wil niet zeggen dat die ambtenaren dan geheel op eigen verantwoording en naar eigen inzicht kunnen handelen. Zij zijn en blijven ondergeschikt aan de minister en moeten ook in het algemeen en in individuele gevallen instructies van de minister blijven opvolgen. De minister is verantwoordelijk en moet ook hierover verantwoording kunnen afleggen aan de Staten. Bovendien is ook volmacht - in tegenstelling tot de zogenaamde privatieve last - niet privatief. Als ambtenaren namens de minister handelen, dan is en blijft de minister ook zelf bevoegd tot het verrichten van deze handelingen. Niemand kan volmacht verlenen voor een bevoegdheid die hij niet zelf heeft. De minister kan dus ook zelf koopovereenkomsten tekenen in gevallen waarin hij of zij dat nodig acht. Hier geldt hetzelfde als bij mandaat. Daarom worden in algemene mandaatbesluiten meestal ook meteen privaatrechtelijke volmachten opgenomen. Maar dat wordt vaak niet duidelijk van elkaar onderscheiden. Bevatten deze ‘mandaatbesluiten’ ook privaatrechtelijke volmachten, dan dienen ze mede te worden ondertekend door de minister van Financiën. Uit het rapport van de ARC blijkt niet of de mandaatbesluiten die zijn onderzocht daaraan voldoen. Feit is wel dat dat de minister zelf zowel besluiten ter aanwending van begrotingsposten die vallen onder zijn of haar portefeuille (de ‘bestedingsrichting’) als privaatrechtelijke overeenkomsten ter uitvoering daarvan kan blijven onderteken, ook al heeft hij of zij voor die besluiten mandaat en/of volmacht verleend. Het rapport van de ARC is dus niet juist waar het stelt dat de ministers niet zelf bevoegd waren om bonnetjes te tekenen.

Lodewijk Rogier is hoogleraar Staats- en Bestuursrecht en Sjoerd Bakker is wetenschappelijk hoofdmedewerker Privaatrecht aan de rechtenfaculteit van de University of Curaçao.