Invorderingskorting middels Richtlijnen, een (juridische) fata morgana?

Door Tobias van het Nederend
,,De macht van de Belastingdienst wordt pijnlijk voelbaar als de deurwaarder op de stoep staat om de openstaande aanslagen te incasseren. Hij is het strenge gezicht van een machtige overheid en beschikt over vérstrekkende bevoegdheden om dat te regelen; goedschiks of kwaadschiks”, schrijft emeritus-hoogleraar fiscale economie Leo Stevens in zijn recente bijdrage in Het Financieele Dagblad in Nederland. Hij pleit hierbij voor het maken van een cultuuromslag bij de Nederlandse Belastingdienst ten aanzien van het invorderingsbeleid om de kwetsbare burger te beschermen.
Waar in Nederland de Belastingdienst structureel het aanwenden van ingrijpende invorderingsmiddelen niet lijkt te schuwen, lijkt dit op Curaçao - waar de financiële tekorten nijpend zijn - volledig anders te zijn. Hetgeen blijkt uit de ‘Richtlijnen ter invordering van belastingen’ (Richtlijnen) van de hand van de kersverse minister van Financiën, Javier Silvania (MinFin). Immers geeft de MinFin middels deze Richtlijnen kort gezegd belastingschuldigen een belastingkorting op het moment dat zij een bedrag van hun openstaande belastingschuld ‘ineens betalen’.
Dit roept de nodige vragen op, omdat Curaçao evenals Nederland over nagenoeg dezelfde ingrijpende invorderingsmiddelen beschikt om uitstaande belastingschulden te innen. Deze bijzondere invorderingsmiddelen werden en worden in voorkomende gevallen overigens nog steeds ingezet. Het grote manco in deze was, en is, dat er geen uniformiteit en consistentie bestaat in de uitvoering. Hierdoor is vaak sprake van een onverklaarbare ongelijkheid.
Met de thans gepubliceerde Richtlijnen zal dat helaas niet anders worden. Sterker nog, met deze Richtlijnen lijkt de ongelijke behandeling alleen nog maar groter te worden. In dit artikel wordt nader ingegaan op de meest relevante vragen omtrent de formeel- en materieelrechtelijke houdbaarheid van de recent gepubliceerde Richtlijnen, in het bijzonder de ‘saneringsregeling’.

Huidige ingrijpende invorderingsinstrumenten
Op basis van de huidige wettelijke bepalingen beschikt de Curaçaose Ontvanger, evenals de Nederlandse, over een ruim arsenaal aan middelen om uitstaande belastingschulden, middels dwanginvordering, te gelde te maken. Zo kan de Ontvanger beslag leggen op vrijwel alle goederen van de belastingschuldige om deze te dwingen te betalen en als betaling uitblijft, kunnen de goederen openbaar worden verkocht. Een middel dat de Ontvanger op Curaçao de voorgaande jaren bepaaldelijk niet heeft geschuwd.
Ook kan de Ontvanger beslag leggen op gelden die belastingschuldigen toekomen bij derden. Hetgeen concreet betekent dat zelfs werkgevers van belastingschuldigen de dans niet ontspringen; zij kunnen worden verplicht om - met inachtneming van een beslagvrije voet - het loon van de belastingschuldige uit te keren aan de fiscus en niet aan de belastingschuldige werknemer.
Zelfs op het moment dat een belastingschuldige in staat van faillissement verkeert of wanneer blijkt dat de belastingschuldige het eiland wil verlaten met wegvoering van zijn goederen, heeft de Ontvanger een ineens en terstond invorderbare vordering.
In de machtsverhouding tussen de fiscus en de belastingschuldige lijkt laatstgenoemde op Curaçao dan ook zwaar het onderspit te delven. Echter, is volgens de MinFin de praktijk op Curaçao weerbarstiger en lijkt hij - ondanks de aanwezigheid van bovengenoemde ingrijpende invorderingsmiddelen - toch middels een belastingkorting de wanbetalende belastingplichtige over de streep te trekken om nu alsnog slechts een deel van diens belastingschuld ineens te voldoen. Hoe degenen die aan al hun belastingverplichtingen tijdig en volledig hebben voldaan, laat staan degenen waarvan onlangs zijn of haar bezittingen openbaar zijn verkocht, zich nu voelen, laat zich raden.

‘Sanering’ van de belastingschulden
Curaçao is door de inwerkingtreding van de Richtlijnen een unicum in de wereld geworden. Op basis van de Richtlijnen is het namelijk mogelijk om een van tevoren vastgestelde belastingkorting te verkrijgen op het moment dat niet aan de betalingsverplichtingen is voldaan, door alsnog ‘ineens’ een geldsom te voldoen. Deze belastingkorting wordt in de Richtlijnen ‘sanering ter finale kwijting van de openstaande en achterstallige belastingschulden’ genoemd.
Maar de term ‘sanering’ wordt in casu oneigenlijk gebruikt. Van schuldsanering is immers sprake op het moment dat een schuldenaar niet meer in staat is om de opeisbaar geworden schulden te voldoen. In zulke gevallen kennen veel landen een schuldsaneringsregeling waarbij een betalingsregeling wordt getroffen voor een overeengekomen periode. Gedurende deze periode committeert de schuldenaar zich aan het periodiek betalen van een vastgesteld bedrag en hierna wordt, opdat de schuldenaar zijn leven weer schuldenvrij op de rit kan krijgen, de restschuld gesaneerd. Belangrijk hierbij is dat de aanleiding van de schuldsaneringsregeling de betalingsonmacht van de schuldenaar is, i.e. deze beschikt over onvoldoende middelen om zijn schulden af te lossen.
Van compleet andere aard is de ‘sanering’ zoals die is opgenomen in de Richtlijnen. Als gevolg van de Richtlijnen kunnen belastingschuldigen, ongeacht of ze voldoende middelen hebben, om een (groot) deel van hun openstaande belastingschuld terstond te voldoen, onder voorwaarden in aanmerking komen voor een kwijtschelding van deze belastingschulden. Dit impliceert dat, als deze thans in staat zijn om een (groot) deel van hun volledige belastingschuld te voldoen, zij dit in principe ook op een eerder moment hadden kunnen doen.
Met andere woorden: van een illiquide belastingschuldige, laat staan van een oninbare vordering, is geen sprake. De belastingschuldigen die vermogend genoeg zijn om terstond een (groot) deel van hun belastingschulden te betalen worden bevoordeeld ten opzichte van de personen die wel tijdig hun belastingen hebben afgedragen, waardoor de term ‘sanering’ als gebezigd in dit kader volledig onjuist is.

Wettelijke basis
Op het moment dat belastingaanslagen definitief zijn geworden, behoren deze gelden toe aan het Land Curaçao, oftewel aan ons allemaal. Het enige dat nog resteert, is dat de Ontvanger deze, op basis van de belastingwetten vastgestelde, geldsommen dient in te vorderen. Middels de Richtlijnen wordt evenwel bewerkstelligd dat de MinFin de ambtenaren bij de Ontvanger opdraagt om deze - op basis van de geldende belastingwetgeving vastgestelde en definitief geworden - belastingaanslagen te verminderen, met alle financiële gevolgen van dien.
Bovendien gebeurt dit zonder enige wettelijke grondslag. Noch uit de Landsverordening Invordering, noch uit een enkele andere verordening volgt een bepaling welke de MinFin de bevoegdheid geeft om instructies ter kwijtschelding van belasting te geven. Hetgeen met zich brengt dat de MinFin in zijn hoedanigheid als wetgever een dergelijke regeling niet rechtsgeldig kan treffen.
Het kan dan ook niet anders dan dat de Minfin in deze als uitvoerder heeft opgetreden. Echter, is dit juridisch gezien evenmin mogelijk, aangezien ook in de rol van de MinFin als uitvoerder een bevoegdheid wettelijk geregeld dient te zijn of ten minste moet zijn gebaseerd op een wettelijke delegatiebepaling. Beide ontbreken in kwestie. Het feit dat de Richtlijnen zelf ook niet verwijzen naar een besluit of enige andere wettelijke grondslag is dan ook niet heel opmerkelijk. Dit betekent dus dat, zonder enige wettelijke grondslag, kennelijk vaststaande vorderingen (lees: bezittingen) van het Land worden ‘weggegeven’.

Discriminatoir aspect
Vervolgens is het interessant om te kijken naar het materieelrechtelijke aspect van de Richtlijnen. Naast het verschil in behandeling tussen de keurig, tijdig en volledig betalende belastingplichtige aan de ene kant en de wanbetalende belastingplichtige aan de andere kant, kennen de Richtlijnen nog een ander discriminatoir aspect. De belastingkorting uit de Richtlijnen geldt namelijk enkel voor ‘belastingaanslagen met een dagtekening van 31 december 2020 en ouder’.
De grens wordt dus niet getrokken bij de tijdvakken, maar bij de dagtekening. Hetgeen concreet neerkomt op het volgende. Als belastingplichtige A zijn winstbelastingaanslag over 2019 op 31 december 2020 ontvangt, dan kan hij gebruik maken van de faciliteit, maar als belastingplichtige B daarentegen zijn winstbelastingaanslag over 2019 pas op 1 januari 2021 ontvangt, dan kan hij zich niet beroepen op de belastingkorting volgend uit de Richtlijnen. Dit terwijl nota bene beide winstbelastingaanslagen op hetzelfde tijdvak zien.
Op basis van geldende jurisprudentie volgt dat voor de toetsing van een discriminatoire werking, c.q. gelijkheidsbeginsel, aan de wetgever een ruime beoordelingsmarge toekomt. Echter, zoals volgt uit het hiervoor beschreven, treedt de MinFin bij deze Richtlijnen niet op als wetgever. Hierdoor komt in onderhavige kwestie de MinFin dan ook geen ruime beoordelingsmarge toe wanneer het gelijkheidsbeginsel wordt getoetst, waardoor de discriminatoire werking van de bepaling in dit kader geenszins gelegitimeerd kan worden.
Verder is onduidelijk wat nu precies de materieelrechtelijke voorwaarden zijn voor het in aanmerking komen van de door de MinFin gegeven belastingkorting. Zo is opgenomen in de Richtlijnen dat de ‘sanering’ pas door de Ontvanger wordt ‘geregistreerd’ op het moment dat de belastingschuldige voor een aaneengesloten periode van minimaal vier jaren na een beroep te hebben gedaan op de belastingkorting aan alle aangifte- en betalingsverplichtingen heeft voldaan. Het is thans onduidelijk wat de MinFin hier bedoelt met ‘geregistreerd’. Immers volgt uit de Richtlijnen niet wat het gevolg is van het registreren van het beroep op sanering en wordt de registratie verder niet genoemd als een voorwaarde voor de ‘sanering’ op zich. De Richtlijnen zouden hierover op zijn minst meer duidelijkheid moeten geven, mocht het de bedoeling zijn geweest dat dit een voorwaarde is voor het verkrijgen van de ‘sanering’.
De conclusie kan dan ook slechts zijn dat de Richtlijnen, waarmee wordt bewerkstelligd dat een belastingkorting wordt gegeven aan belastingschuldigen die kennelijk in staat zijn om ‘ineens’ hun belastingschulden te betalen, zowel formeel- als materieelrechtelijk ernstige gebreken hebben. Dit terwijl de Ontvanger over genoeg dwangrechtelijke invorderingsmiddelen beschikt om deze liquide belastingschuldigen hun volledig belastingschulden te laten betalen. Hetgeen niet alleen beter was geweest voor de Curaçaose schatkist, maar wellicht ook een toestroom aan juridische procedures had gescheeld.
Tot slot is het de vraag hoe moet worden omgegaan met Richtlijnen waarvoor elke wettelijke basis lijkt te ontbreken. De vraag rijst of dit zomaar kan en mag. Het heeft in ieder geval als gevolg dat een illusoir paradijselijke omgeving, i.e. een fata morgana, wordt gecreëerd, althans in ieder geval voor degenen die niet aan hun belastingverplichtingen hebben voldaan en dat blijkbaar goeddeels wel konden.

De auteur, Tobias van het Nederend, is belastingadviseur bij Deloitte Dutch Caribbean op Curaçao.