Door Arjen van Rijn
De snelheid waarmee de Rijksministerraad gisteren heeft gereageerd op de gebeurtenissen van de afgelopen week op Curaçao is uniek. En al even uniek is de beslissing om een Algemene Maatregel van Rijksbestuur in procedure te brengen teneinde te verzekeren dat de Statenverkiezingen op 28 april op ordentelijke wijze doorgang vinden. Dat is op deze manier nog nooit vertoond.
De drempel voor het Koninkrijk om eenzijdig in te grijpen in de autonome aangelegenheden van een Caribisch land is altijd hoog geweest, en dat is terecht. Het Statuut trekt een duidelijke scheidslijn tussen wat des Koninkrijks is en wat der landen. Die scheidslijn wordt nauwgezet bewaakt. Anders dan nogal eens wordt gedacht zit de koninkrijksregering er helemaal niet op te wachten om verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken. In Den Haag wil men niets liever dan dat de landen in de Cariben hun eigen boontjes doppen.
Dat geldt ook als de waarborgfunctie in het geding is die het Statuut aan het Koninkrijk heeft opgedragen. De landen dienen zelf zorg te dragen voor de verwezenlijking van de fundamentele rechten, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur. Alleen het toezicht daarop is een koninkrijksaangelegenheid. En dat toezicht is in de achterliggende 62 jaar met de grootst mogelijke schroom uitgeoefend.
1959 en 1992
Slechts tweemaal eerder tot dusver is er een Algemene Maatregel van Bestuur uitgevaardigd. De eerste keer in 1959, toen in het bestuur van het toenmalige Eilandgebied Curaçao een patstelling was ontstaan nadat de gedeputeerden het vertrouwen van de meerderheid van de Eilandsraad waren kwijtgeraakt maar weigerden op te stappen. De Antilliaanse regering verzocht de koninkrijksregering om in te grijpen. Gezaghebber Michael Gorsira werd toen als commissaris van de landsregering tijdelijk belast met het bestuur van Curaçao totdat er nieuwe verkiezingen hadden plaatsgevonden. Naar aanleiding van dit incident werd op eilandelijk niveau de vertrouwensregel alsnog expliciet in de Eilandenregeling opgenomen.
In 1992 stelde de koninkrijksregering met een Algemene Maatregel van Rijksbestuur het eilandsbestuur van Eilandgebied Sint Maarten onder curatele in reactie op een in tientallen jaren scheefgegroeide ontwikkeling. De Antilliaanse regering was noodgedwongen de andere kant op blijven kijken. Pas nadat Den Haag gouverneur Jaime Saleh van de Nederlandse Antillen als toezichthouder namens de koninkrijksregering had aangewezen, ging Willemstad overstag en toonde de landsregering zich bereid om via dezelfde gouverneur, maar nu als landsorgaan, zelf effectief toezicht te gaan uitoefenen. Dit toezicht heeft al met al enkele jaren geduurd.
Beide keren handelde de koninkrijksregering echter niet op grond van een door het Statuut gegeven bevoegdheid, maar op grond van een bevoegdheid die haar in de Eilandenregeling van de Antillen zelf was verleend, op verzoek van Aruba, dat als het erop aankwam nog liever door Den Haag dan door Curaçao gekapitteld wilde worden. Het ging in feite om de ‘normale’ toezichtbevoegdheid, die ook de Kroon in Nederland jegens gemeenten heeft in het geval van grovelijke verwaarlozing van de gemeentelijke huishouding.
Autonomie ‘heilig’
In de verhouding tussen het Koninkrijk en de landen gaat het om iets anders en geldt er ook een andere maatstaf. De autonomie van de landen is ‘heilig’. Voor ingrijpen geldt een extreem hoge drempel. Ingrijpen moet een ‘ultimum remedium’ blijven, alleen geoorloofd als sprake is van een structureel ontoelaatbare toestand die niet in het land zelf geredresseerd kan worden. Met andere woorden: er is geen andere mogelijkheid meer dan deze, en het is urgent.
Dat de Rijksministerraad nu voor de eerste keer ooit bereid is om de horde van deze strenge maatstaf te nemen, is uniek en daarom van historische betekenis. Ondanks de terugtrekkende bewegingen van het interim-kabinet-Pisas en ondanks de demissionaire status van het Nederlandse kabinet zet de Rijksministerraad door en wil daarmee kennelijk eens en voor altijd een statement maken. En dat statement is dat vrije en eerlijke verkiezingen het allerhoogste goed in de samenleving zijn, een goed waaraan op geen enkele wijze mag worden getornd.
Inderdaad gaat het om de kern van het democratische proces. Niets is kostbaarder dan dit. Het is evident dat hierover binnen het Koninkrijk der Nederlanden niet valt te marchanderen. Dat rechtvaardigt zelfs het paardenmiddel van de Algemene Maatregel van Rijksbestuur, die in de kern een blamage voor de autonomie is.
De ironie wil dat het kersverse interim-kabinet-Pisas zelf de uitnodiging heeft verstuurd. Had het aan de gouverneur niet een besluit tot intrekking van de verkiezingen voorgelegd, dan zou Den Haag hebben gezwegen. Door het intrekkingsbesluit is de zaak op de spits gedreven en de bal voor open doel gelegd. Nu hoefde men daar niets anders te doen dan de uitnodiging tot inkoppen te aanvaarden. Het Curaçaose kabinet en de meerderheid waarop het steunt is hiervoor zelf vol verantwoordelijk. Het bestempelt de beslissing van de koninkrijksregering dan ook ten onrechte als neokoloniaal. Dat is een jij-bak die aan de essentie van het probleem voorbijgaat. We zullen op 28 april zien wat de kiezers hiervan vinden. Zo werkt democratie.
Anders of minder?
Dit neemt niet weg dat het de eigen verantwoordelijkheid van de koninkrijksregering blijft om te beoordelen of er wel voldoende grondslag is voor een Algemene Maatregel van Rijksbestuur ter waarborging van de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur op Curaçao. Had het niet anders of minder gekund?
De afgelopen jaren heeft de koninkrijksregering driemaal achtereen het middel van een aanwijzing aan de gouverneurs van Aruba en Sint Maarten beproefd. Was dat als het minste van twee kwaden ook nu niet de weg geweest? Die aanwijzingen waren echter niet onomstreden. Ze hebben flinke politieke én juridische discussies opgeleverd.
Een belangrijke praktische beperking van het aanwijzingsinstrument is onder meer dat de koninkrijksregering daarmee weliswaar instructies kan geven aan de gouverneur maar niet aan de organen van het land. De wetten van het land en de bevoegdheden van de organen van het land kunnen door een bestuurlijke aanwijzing niet zomaar worden doorkruist.
De aanwijzing is een interne kwestie tussen de gouverneur en diens baas, waar het land in beginsel buiten staat. Wettelijke en bestuurlijke voorschriften van het land kunnen alleen opzij worden gezet via een Algemene Maatregel van Rijksbestuur, die als wettelijke maatregel van het Koninkrijk hoger in rangorde is dan het landsrecht. Daarom is zo’n maatregel in letterlijke zin een breekijzer. In de huidige situatie blijft de koninkrijksregering dus helemaal geen andere keuze dan de Algemene Maatregel van Rijksbestuur, wil zij werkelijk interveniëren in het verkiezingsproces en het ordelijke verloop daarvan zekerstellen.
‘Ultimum remedium’?
Resteert nog de vraag of hier inderdaad sprake is van een ‘ultimum remedium’-situatie. Dat is op de keper beschouwd uiteindelijk ook altijd een kwestie van appreciatie. De houding van het ‘Blok van 12’ de afgelopen weken samen met de handelwijze van het interim-kabinet-Pisas in de eerste week van zijn bestaan heeft echter voldoende twijfels doen rijzen of de voorbereiding van de verkiezingen bij de huidige coalitie überhaupt in veilige handen kan zijn.
Evenmin hebben de terugtrekkingsmanoeuvres van de laatste dagen ook maar enigszins geloofwaardig aan het herstel van beschadigd vertrouwen bijgedragen. Dat rechtvaardigt de conclusie dat de coalitie die de huidige ontoelaatbare toestand heeft geschapen deze niet meer adequaat zal kunnen redresseren. Daarvoor is de onwil te groot gebleken en is er bij grote delen van de bevolking een te diep wantrouwen ontstaan.
Hierin zal tot de verkiezingen van 28 april ook geen verandering meer komen. In zoverre is momenteel inderdaad sprake van een structurele situatie. Feit is dat een nationale verkiezing moeilijk kan worden overgedaan als er inderdaad alsnog dingen mis blijken te zijn gegaan. Overdoen zou pas echt een ultieme blamage zijn. Het is begrijpelijk dat het Koninkrijk daarop niet internationaal wil worden aangesproken.
En ook wij als burgers van dat Koninkrijk, of we nu in Nederland, op Curaçao of elders wonen, willen dat niet meemaken. Democratie is geen spelletje. Met verkiezingen valt niet te spotten. Omdat het gaat om het veiligstellen van de kern van het democratische proces is de beoordelingsmarge van de koninkrijksregering navenant ruimer. Hier mag met ponden in plaats van grammen worden gewogen. Voor mildheid en moeilijk doen is nu geen plaats. De integriteit van het verkiezingsproces heeft al meer dan genoeg schade geleden. Nu komt het erop aan de integriteit te herstellen, al is daarvoor een paardenmiddel nodig.
Zuiver en rolvast
Gouverneur Lucille George-Wout heeft laten zien dat ze haar constitutionele taken zuiver en rolvast vervult. Ze kent haar grenzen, maar weet ook wanneer het nodig is te handelen. Het ligt dan ook voor de hand dat de Koninkrijksregering juist de gouverneur met de noodzakelijke bevoegdheden bekleedt om te bewerkstelligen dat de verkiezingen goed verlopen.
Door dit te doen herschrijft de koninkrijksregering inderdaad de geschiedenis van het Statuut tot dusver. We beleven een zeer bijzonder moment. Er wordt een dikke streep in het zand getrokken. Het is zeker een droevig moment voor Curaçao, omdat het zover moest komen. Maar ook een geruststelling, dat het Koninkrijk als het echt nodig is niet wegkijkt maar opkomt voor de kernwaarden die ons binden. Hopelijk is het eens maar nooit weer….
Arjen van Rijn is advocaat en buitengewoon hoogleraar Staatsrecht en staatkundige vernieuwing aan de University of Curaçao (UoC). Zijn werkterrein is het staats- en bestuursrecht, dat wil zeggen alles wat de staatsinrichting, het functioneren van de overheid en de relatie tussen overheid en burgers betreft. Bijzondere deskundigheid bezit hij op het gebied van het staatsrecht van Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba); het staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden (het Statuut); en de staatkundige en bestuurlijke verhoudingen tussen Nederland en de Caribische koninkrijkspartners.
