Covid-19-crisis tussen artikelen 36 en 29 Statuut

Door Rutsel Martha

Tussen de president van de Centrale Ben Dudley Lucia, voormalig voorzitter van de Staten van de Nederlandse Antillen, is een discussie ontstaan of bij de bestrijding van de door Covid-19 veroorzaakte economische crisis Curaçao zich op artikel 36 dan wel 29 van het Statuut moet beroepen. De president van de Centrale Bank zegt dat 36 moet worden ingezet, terwijl Lucia meent een beroep op artikel 29 de geëigende weg is.

De ontstane discussie brengt twee belangrijke aspecten van de Koninkrijkstructuur naar de voorgrond. Al te vaak wordt vergeten dat het Statuut ervan uitgaat dat elk land zijn eigen boontjes moet doppen. Vandaar dat het Statuut niet voorziet in een economische en monetaire unie tussen de landen. Elk land heeft zijn eigen belastingstelsel, eigen begroting, eigen douanegebied, eigen munt en eigen betalingsbalans. Met andere woorden het Statuut gaat uit van de monetaire-economische autonomie van de landen. Een uitdrukking daarvan vindt men in artikel 25 -26 Statuut die aan de landen een absoluut vetorecht geven bij het sluiten van internationale en economische en financiële overeenkomsten. Dit houdt in dat het Koninkrijk de landen niet tegen hun wil aan een dergelijke overeenkomst (verdrag) mag binden. Anderzijds is het Koninkrijk verplicht om aan een de totstandkoming van een degelijke overeenkomst mee te werken indien een van de landen zich daarbij willen aansluiten. Het absoluut vetorecht moet alleen wijken wanneer de verbondenheid in het Koninkrijk zich daartegen verzet. Ik ben niet bekend met een geval sinds 1954 waarbij het absoluut vetorecht voor de verbondenheid in het Koninkrijk heeft moeten wijken. De integratie van rijksdeel Nederland in de Europese Unie laat goed zien dat de landen elk financieel-economisch hun eigen weg kunnen opgaan zonder dat de verbondenheid in het Koninkrijk zich daartegen verzet. Dus wanneer ik zeg dat het Statuut ervan uitgaat dat elk der landen zijn eigen boontjes moet doppen, bedoel ik dat het Statuut elk land verantwoordelijk maakt voor zijn eigen economie en financiën, inclusief het welvaartsniveau in de landen. Dus als in een bepaald land grootschalige armoede bestaat, dan is dat niet de schuld van het Koninkrijk, maar te wijten aan het beleid waarvoor het bestuur van het betrokken land heeft gekozen. Artikel 41, lid 1 Statuut zegt uitdrukkelijk: ,,Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten behartigen zelfstandig hun eigen aangelegenheden.î Met andere woorden, eigen boontjes doppen, maar ook op eigen blaren zitten.

De voormalige voorzitter van de Staten heeft in die zin een punt wanneer hij zegt dat de discussie met Den Haag moet gaan over het helpen van Curaçao om toegang te krijgen tot betalingsbalanssteun van het IMF. Omdat, ingevolge artikel 29 Statuut, leningen ten laste van het land buiten het Koninkrijk, toestemming van het Koninkrijk behoeven, moet de dialoog daartoe met rijksministerraad worden gedaan. Die mag alleen nee zeggen als dat strijdig zou zijn met een belang van het Koninkrijk. Ik kan echter me niet voorstellen welk belang dat zou kunnen zijn. Het Koninkrijk is immers geen monetaire-economische unie; de landen zijn afzonderlijke economieÎn. Nederland heeft zelfs niet langer een eigen munt.

Als afzonderlijke economie houdt Curaçao zich afzonderlijk van Nederland en de andere landen van het Koninkrijk aan de verdragsverplichtingen die het lidmaatschap in het IMF met zich brengt. Het IMF houdt daar afzonderlijk toezicht op. Het is zelfs zo dat de ambtelijke afdeling van het IMF die verantwoordelijk is voor dat toezicht voor Nederland en Curaçao verschillen. Nederland valt onder de European Department, Curaçao ressorteert onder de Western Hemisphere Department. Deze afzonderlijke behandeling is een voortvloeisel van de bepaling in het IMF-verdrag betreffende verschillende valuta's binnen het grondgebied van een lidstaat. Vandaar dat Curacao, voor wat betreft de regels inzake deviezenrestricties en wisselkoersbeleid rechtstreeks verantwoording schuldig is aan het IMF. Daar gaan de tweejaarlijkse IMF-bezoeken over. Handhaving van vrije deviezenverkeer en stabiele wisselkoersbeleid zoals het IMF-verdrag vereist is alleen houdbaar wanneer het land over voldoende deviezen beschikt. Dus indien er een tekort is aan deviezen waardoor het moeilijk wordt om zich aan die regels te houden, is het de taak van het IMF om met betalingsbalanssteun bij te springen. IMF-lidmaatschap is dus tweerichtingsverkeer. Enerzijds dienen landen zich te houden aan de zgn. ‘code of conduct for international payments’; daartegenover staat de bereidheid van het IMF hun bij te staan wanneer zij door een deviezentekort het daar moeilijk mee krijgen. Dus indien Curaçao, zoal Lucia voorstelt, voor monetaire financiering kiest en daarvoor betalingsbalanssteun behoeft, dan is de weg naar het IMF een logische. Ik kom hierop terug.

Het primaat van eigen boontjes doppen betekent evenwel niet dat de landen niet vrijstaan om elkaar bij te staan. Hoofdstuk 3 van het Statuut gaat daarover; de zogenaamde samenwerking op autonoom terrein. Het is getiteld ‘onderlinge bijstand, overleg en samenwerking’. Ten principale gaat het daarbij om vrijwillige samenwerking. Volgens de officiële toelichting op het Statuut is de grondgedachte dat de verbondenheid van het Koninkrijk mede consequenties heeft voor de landen waar zij in zelfstandigheid handelen. Ook daar dienen zij rekening met elkaar te houden, elkaar moreel en materieel steunen en te helpen waar dit redelijkerwijs mogelijk is.

Dit laatste punt lijkt mij van bijzonder belang voor de discussie tussen de president en Lucia. De Covid-19-crisis heeft ook Nederland diep geraakt. Is het moreel juist van Curaçao om Nederland onder deze omstandigheden om hulp te vragen? Het IMF verwacht een economische krimp van 7%. Met andere woorden ook Nederland zal maatregelen moeten treffen om de gevolgen van de crisis het hoofd te bieden. Elk dubbeltje van de Nederlandse belastinggelden die aan Curaçao zou worden gegeven zal ten koste komen van wat Nederland voor haar eigen economie zou kunnen besteden. Onder die omstandigheden is het niet denkbeeldig dat niet van Nederland verwacht kan worden dat het de wensenlijsten van Curaçao, Aruba en Sint Maarten voor 100% financiert.

Dus, hoewel in artikel 36 Statuut staat dat ‘Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten verlenen elkander hulp en bijstand’, betekent dat niet dat die hulp verplicht is of overeen zal komen met de behoefte. Dus wanneer de president van de Centrale Bank de landen Curaçao en Sint Maarten adviseert om een beroep te doen op artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk om steun van Nederland te krijgen, dan moet er rekening worden gehouden dat Nederland nee kan zeggen, of veel minder toezegt dan nodig is om de situatie het hoofd te bieden. De scheuring die is opgetreden binnen het Cft is ontstaan duidt erop dat men in het laatste scenario is beland; Nederland wil wel helpen maar vindt dat Curaçao overvraagt. Verschillende groepen, zowel op Curaçao als in Nederland, menen dat wat Nederland bereid is om te geven niet voldoende is om de problemen aan te pakken. Het lijkt dus erop dat de Nederlandse houding niet zozeer bepaald wordt door de behoefte, maar door wat politiek aanvaardbaar is in Den Haag. Het hemd is immers nader dan de rok! Nogal wiedes.

Dit brengt mij terug bij het voorstel om naar het IMF te gaan. Bedacht moet worden dat betalingsbalanssteun door het IMF bepaald wordt door de behoefte. Het IMF-verdrag en de op grond daarvan vastgestelde beleidsbepalingen (policies) schrijven voor dat de omvang van de steun bepaald wordt door het tekort aan deviezen die nodig zijn om het wisselkoersbeleid te ondersteunen. Vertaald naar de Curaçaose situatie, houdt dat in dat indien, zoals door Lucia wordt voorgesteld, tot monetaire financiering zou worden overgegaan, er een aanslag wordt gedaan op de deviezenvoorraad. IMF zou dan het ontstane gat kunnen dichten. Een ander aspect van het IMF-verdrag is het verbod op de inmenging in de interne politieke zaken van de landen. Deze combinatie van hulp naar behoefte en verbod op politieke inmenging maakt een discussie met het IMF anders dan een discussie met Nederland. Lucia heeft gelijk dat een dergelijke discussie voornamelijk een discussie tussen economen zal zijn. Dat betekent niet dat Curaçao het IMF voor een voldongen feit kan plaatsen. De behoefte wordt bepaald door het effect van de eigen inspanningen van het land zelf (bijv. bezuinigen en/of herbestemming van uitgaven naar productieve investeringen). Het IMF financiert het gat dat dan overblijft. Dat doet het in tranches, waarbij telkens wordt nagegaan of de gemaakte afspraken zijn nagekomen voordat het geld beschikbaar wordt gesteld. Voor het verhaal van Lucia valt dus veel te zeggen. De weg van artikel 29 Statuut past inderdaad beter bij het probleem dat men wil oplossen dan de weg van artikel 36 Statuut. Niets in artikel 29 sluit de toepassing daarvan in relatie tot IMF uit.

Echter, veel zal afhangen van de wijze waarop Curaçao het gesprek aangaat. Allereerst moet men beseffen dat hoewel hulp van IMF theoretisch mogelijk is, het niet eerder is voorgekomen dat het IMF-betalingsbalanssteun heeft verstrekt aan een deelstaat van een lidstaat. Bij de transactie met het IMF zal dus het Koninkrijk de formele partij zijn terwijl Curaçao de materiële partij zal zijn. Dit komt omdat, zoals ik eerder heb gezegd, het IMF-verdrag voorziet in de mogelijkheid om de afzonderlijke valuta’s binnen het grondgebied van een lidstaat verschillend te behandelen. Dus voor de steun zal alleen met de betalingsbalans van Curaçao rekening worden gehouden en zal zullen de af te spreken voorwaarden alleen voor Curaçao gelden. Dus Curaçao zal zelf een gedegen non-paper moeten opstellen waarin het een en ander uiteen wordt gezet. Dat document zal primair dienen voor het gesprek binnen het Koninkrijk. Pas als men het binnen het Koninkrijk met elkaar over eens is kan het gesprek met het IMF worden aangegaan. Dat zal de Centrale Bank moeten doen, binnen de beleidskaders gesteld door politiek Willemstad en waarmee de regering van het Koninkrijk heeft ingestemd. Uiteindelijk geldt ook hier dat waar er een wil is, is een weg.

De auteur, dr. Rutsel Silvestre J. Martha, is voormalige minister van Justitie van de Nederlandse Antillen. Thans voert hij leiding over Lindeborg Counsellors at Law in London. Hij was voorheen juridisch adviseur van de Bank van de Nederlandse Antillen (BNA), en was juridisch medewerker van het IMF. Hij is de auteur van onder andere ‘Effects of Self-Government and Supra-Nationalism in the International Monetary Fund: the Case of the Kingdom of the Netherlands’.