Het (goed) functioneren van ons overheidsapparaat

We cannot become who we need to be by remaining who we are

Door Robert F. Pietersz

De Algemene Rekenkamer komt in haar rapport over de jaarrekening van 2018 van het Land tot onthutsende conclusies: ,,De rechtmatigheidsfout wegens de begrotingsoverschrijdingen bedraagt totaal NAf 277,2 miljoen. Het bestaat uit een begrotingsoverschrijding van de uitgaven van totaal NAf 153,6 miljoen (55,4%) en van de inkomsten van totaal NAf 123,6 miljoen (44,6%).”

Van die begroting overschrijdende uitgaven (!) van in totaal 153,6 miljoen komt een bedrag van 99,3 miljoen voor rekening van het ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (GMN); de eerstvolgende ‘big spender’ is het ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (VVRP) met ‘slechts’ 24,1 miljoen.

Los hiervan constateert de Rekenkamer ook een forse begrotingsoverschrijding van de inkomsten(!), hoe raar dit ook klinkt. Dit soort begrotingsoverschrijdingen bedraagt in totaal 123,6 miljoen, waarvan een bedrag van niet minder dan 110,2 miljoen voor rekening komt van het ministerie van Financiën omdat de begrote inkomsten door dit ministerie niet gerealiseerd zijn. Dat is dus een behoorlijke inschattingsfout.

Nou gaat het mij hier niet zozeer om aan te geven wie wat gedaan heeft, maar wel hoe het bestaat dat dit mogelijk is. In elke organisatie, privaat (ondernemingen) of publiek (zijdens de overheid) zullen er immers ook financiële ‘checks and balances’ moeten zijn waardoor vrij vroeg overschrijdingen als deze geconstateerd kunnen worden. Binnen een parlementair stelsel zijn er in ieder geval twee instanties aan te wijzen die bedoelde check and balances uitvoeren: het ambtelijk apparaat en het parlement.

Zoals eerder gezegd (zie De Spiegel van Plato 2) heeft het ambtelijk apparaat onder andere ook een procedure-bewakende functie. Wanneer deze functie goed georganiseerd is, is het niet mogelijk dat bedoelde begrotingsoverschrijdingen ongemerkt (per ongeluk of doelbewust) kunnen plaatsvinden. Het ambtelijk apparaat dient tijdig op de rem te trappen en de minister te behoeden voor een faux pas, een misstap. Dat is kennelijk in jaren niet genoegzaam gebeurd. Hoe anders valt het te verklaren dat in de loop der jaren het financieel huishouden van de overheid dermate ondermaats is dat Nederland in ieder geval op twee momenten fors heeft moeten ingrijpen.

In de jaren ’80 was de landsschuld opgelopen tot miljarden guldens en heeft Nederland een groot deel daarvan overgenomen en/of kwijtgescholden. Dat gebeurde ook toen onder bepaalde voorwaarden. Zo heeft het Land Nederlandse Antillen moeten aanvaarden dat er een aantal Rijkswetten zouden worden aangenomen waarbij de bedoeling was om daarmee orde op zaken te stellen. Het verschil met nu is wel dat er toen door grote delegaties bestaande uit enkele gezagsdragers vergezeld van enige adviseurs, aan tafel gezeten werd met de Nederlandse delegatie om tot een vergelijk te komen. Dat er ook toen door Nederland aan de onderhandelingstafel grote haast betracht werd om tot een eindresultaat te komen, blijkt onder meer uit het ondertekende, officiële document, (het Slotakkoord), waarin enkele storende taalfouten zijn blijven zitten en zelfs één zin die grammaticaal volkomen mank liep.

En nu met de correspondentie tussen staatssecretaris Raymond Knops en de ministerraad van het Land Curaçao wordt die geschiedenis herhaald. Nederland heeft grote haast met het voldaan van de gestelde voorwaarden; grote haast dat wij zelf orde op zaken stellen.

Kunnen we dan blijven volhouden dat ons overheidsapparaat goed functioneert, kunnen we ons op de borst slaan onder het uitspreken van de woorden: ‘Nos mes por’ (Wij kunnen het zelf wel). Nee, want wat wij zien en ervaren zijn de beelden op de achterwand van de grot van Plato. Het is niet de werkelijkheid in de zin van de meest ideale zingeving van een democratische rechtsstaat. Daar moeten wij als burgers van dit land wel samen naar streven.

Wij moeten geen genoegen nemen met wat wij jarenlang zien en ervaren. Dat is onwerkelijk. Hoe lang ook wij de rechtsstaat zien functioneren tegen de achterkant van de grot, daarmee is niet gezegd dat wij niet moeten streven naar de meest ideale rechtsstaat.

Het is onwerkelijk dat aan benoemingen binnen het ambtelijk apparaat niet allereerst en vooral gekeken wordt naar personen die vanwege hun expertise een substantiële bijdrage kunnen leveren aan het overheidsbeleid in het algemeen en het beleid van het betreffende ministerie in het bijzonder. Het is onwerkelijk om een ambtelijk apparaat te hebben waarbij de ‘accountability’ (het zich moeten verantwoorden) bijna geen rol van betekenis speelt. Het is onwerkelijk te menen dat het vertrouwen van de burgers groeit met het doen van beloften of het daadwerkelijk begunstigen van enkelen, laat staan het begunstigen van zichzelf.

Is het dan zo moeilijk om het ideale te bereiken? Ja, dat is ontzettend moeilijk omdat daarbij drie aspecten een zeer grote rol spelen. Integriteit, vaderlandsliefde en mededogen met je naaste. Alle drie aspecten moeten als basis dienen om het streven naar een ideale rechtsstaat te bewerkstelligen. Van de andere kant hebben wij het voordeel van de achterstand. Immers, andere landen hebben al lang geleden voor die weg gekozen. Ze zijn nog steeds niet aan het einde van de ingeslagen weg. Maar wij kunnen die achterstand inhalen door gebruik te maken van de ‘best practices’ van de andere landen.

Het is onjuist en niet reëel als wij ons beroepen op een jonge staat, zonder veel ervaring om vervolgens bij de pakken neer te zitten en niets te ondernemen. We cannot become who we need to be, by remaining who we are.

Bij wie moet het initiatief liggen? Ja, bij de top, niet bij de grote massa. Bij de top van elk overheidsorgaan zullen bewindvoerders en hoge ambtenaren het voorbeeld moeten geven voor integer gedrag. Maar moeten we dan niet aan de wensen van de grote massa (de burgers) tegemoetkomen? Jazeker, dat kan gebeuren door de burgers goed en op een transparante manier te informeren wat precies de dienstverlenende functie van de overheid inhoudt. Ongeveer 30 jaar geleden, in 1991 om precies te zijn, is in Groot-Brittannië onder leiding van premier John Major begonnen met het verbeteren van het afleggen van rekenschap door de regering aan de burgers. Nee, niet via het parlement, maar rechtstreeks aan de burgers. Hij heeft met een groep ambtenaren en later aangevuld met niet-ambtelijke experts, een begin gemaakt met het opstellen van concepten van zogenoemde ‘Citizen’s Charters’.

Dat waren prestatienormen voor de publieke diensten (het ambtelijk apparaat) en wel ten behoeve van de burgers. Daarmee werden ‘rechten’ gecreëerd voor de burgers. Zo werd de service-verlenende taak van de overheidsdiensten benadrukt en concreet vormgegeven. De burgers wisten toen voor het eerst wat zij van de overheidsdiensten mochten verwachten, en konden daaraan ook hun rechten ontlenen en via een eenvoudige klachtenprocedure die rechten ook afdwingen. Ongeveer vier jaar later, in 1994, heeft de Nederlandse regering in het Regeerakkoord nadrukkelijk aandacht besteed voor een soortgelijke verbetering van de dienstverlening aan de burger.

De diverse Citizen’s Charters van Groot-Brittannië werden als voorbeelden gebruikt voor de op te stellen ‘Kwaliteitshandvesten’ zoals zij in Nederland werden genoemd. Het abstracte begrip ‘kwaliteit’ werd geconcretiseerd door de positieve klantgerichtheid van het ambtelijk apparaat. Daardoor werd de burger ook beter geïnformeerd en ook mondiger. Het ambtelijk apparaat stond op scherp en kon niet meer zomaar een burger met een kluitje in het riet sturen. Zowel de service-verlenende taak als de procedure-bewakende taak van het ambtelijk apparaat werd geconcretiseerd, niet alleen ter bescherming van de burgers, maar ook ter bescherming van de integriteit van de minister, dus van de overheid.

In de volgende aflevering zullen we weer een vervolg geven aan een andere controlerende instantie: het parlement als bewaker van een behoorlijk-, dus integer bestuur.

De auteur, Robert F. Pietersz, is jarenlang werkzaam geweest bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, eerst als rechter en later als procureur-generaal. Daarna was hij werkzaam bij de Centrale Bank CBCS en was hij tevens Ondervoorzitter van de Raad van Advies.