Door Hans Ruiter

Op 21 augustus 2019, anderhalf jaar geleden, is een artikel verschenen in het Antilliaans Dagblad over de problemen bij de uitvoering van de algemene bestedingsbelasting (abb) op de BES-eilanden. In dat artikel heb ik gepleit voor de invoering van een eenvoudig btw-systeem. Er is heel veel gebeurd sinds dit artikel is gepubliceerd en we leven in veel opzichten in een andere wereld. Wat echter niet is veranderd, is de slechte uitvoerbaarheid van het abb-systeem. Het is de bedoeling dat op Curaçao per 1 januari 2021 een abb-systeem wordt ingevoerd dat veel weg heeft van het abb-systeem op de BES-eilanden. Ik zal hierna toelichten waarom dat geen verstandige keuze is. In het Landspakket van Curaçao dat hoort bij de nog in te voeren consensus Rijkswet Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling (Coho), wordt ook de optie genoemd van een btw-systeem als indirecte belasting. Vóór de keuze voor een abb wordt gemaakt is het verstandig de abb en de btw naast elkaar te leggen, de verschillen te analyseren en vervolgens een keuze te maken voor de beste optie. Ik zal hierna ingaan op de abb op de BES-eilanden die waarschijnlijk niet veel zal afwijken van de in te voeren abb op Curaçao en aangeven waarom de btw een betere optie is.

Het was de bedoeling om met de abb een eenvoudige belasting te creëren voor de BES-eilanden. Heffing van abb zou plaats moeten vinden bij invoer, bij het verrichten van diensten op de BES-eilanden en bij lokale leveringen door producenten. Het systeem voor het belasten van lokale productie maakt de abb echter moeilijk uitvoerbaar. Ook de tariefdifferentiatie op de BES tussen leveringen en diensten is een complicerende factor omdat het onderscheid tussen een levering en een dienst vaak niet duidelijk is. De onduidelijkheid van het systeem werkt vaak ten nadele van de goedwillende ondernemer omdat hij achteraf wordt geconfronteerd met niet-aftrekbaarheid van abb, de belastbaarheid van zijn prestatie of het toepasselijke tarief omdat er verschil van inzicht ontstaat met de Belastingdienst over de aard van de prestaties (is het een levering of een dienst?), de fiscale status van de ondernemer/producent zelf (is hij ondernemer of producent?) of dat van zijn leveranciers (zijn zij ondernemer of producent?). Deze vragen moeten worden beantwoord om de verschuldigde belasting te bepalen.

Vrijwel alle Caricom-(ei)landen hanteren tegenwoordig een modern btw-systeem, conform de aanbevelingen van het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Er is inmiddels veel ervaring met btw-systemen voor kleine economieën. Veel van deze ervaring is terug te vinden in de IMF-rapporten die hierover zijn geschreven. Wereldwijd gebruiken circa 166 van de 193 landen een btw-systeem, dus circa 86 procent.

Ondernemer en producent

Om heffing en aftrek van abb op bepaalde lokale leveringen te realiseren, is op de BES een lastig uit te voeren begrip in de wet geïntroduceerd, namelijk de ‘producent’. Alleen de producent is abb verschuldigd bij levering van goederen op de BES-eilanden. Alleen de producent heeft daarnaast recht op aftrek van in rekening gebrachte abb. Deze aftrek geldt bovendien alleen terzake van abb die door andere producenten in rekening is gebracht met betrekking tot de levering van goederen. Verder kan de producent de bij invoer betaalde abb aftrekken. Aftrek is alleen mogelijk indien de goederen worden gebruikt als grond- of hulpstof of als halffabricaat, door de producent, ten behoeve van zijn voortgebrachte goederen, die belast worden geleverd.

Wat is een producent? Een producent is op de BES gedefinieerd als ‘…een ondernemer die in een openbaar lichaam goederen voortbrengt met behulp van grond- of hulpstoffen of van halffabricaten, voor zover hij de levering van de door hem voortgebrachte goederen niet verricht vanuit een inrichting die grotendeels is ingericht, bestemd en wordt gebruikt voor de verkoop van die goederen aan anderen dan ondernemers…’. De bedoeling van deze definitie is om lokale winkels die goederen aan het publiek verkopen buiten de heffing van abb te laten. Voor deze laatstgenoemde goederen wordt de abb alleen bij invoer geheven.

Is een (rechts)persoon wel ondernemer, maar geen producent, dan is deze (rechts)persoon voor de abb wel belast voor diensten maar niet voor leveringen. Deze ondernemer heeft geen recht op aftrek van abb.

Leveringen en diensten in de abb

In de abb wordt op een aantal aspecten een onderscheid gemaakt tussen een levering en een dienst, die de uitvoering van de belastingwet lastig maken.

Leveringen en diensten worden tegen een verschillend tarief belast. Op Bonaire worden leveringen belast tegen een tarief van 8 procent en diensten tegen een tarief van 6 procent (7 procent voor verzekeringen). Op Saba en Sint Eustatius geldt een tarief van 6 procent voor leveringen en 4 procent voor diensten (5 procent voor verzekeringen).

In de praktijk is het onderscheid tussen levering en dienst dus belangrijk vanwege het tariefverschil tussen leveringen (8 procent op Bonaire) en diensten (6 procent op Bonaire) en het recht op aftrek dat alleen bestaat voor producenten bij leveringen van goederen door andere producenten en bij invoer van goederen, voor zover de goederen worden gebruikt als grond- of hulpstof of als halffabricaat voor de door de producent ten behoeve van zijn te belasten leveringen voortgebrachte goederen.

In rekening gebrachte abb op diensten kan dus niet worden afgetrokken door de producent. De producent die een product afneemt, dient dus te bepalen of zijn leverancier een producent is en tevens of er een levering of dienst wordt afgenomen om te bepalen of hij recht heeft op aftrek van abb.

Onderscheid tussen leveringen en diensten

In bepaalde gevallen is het lastig een onderscheid te maken tussen leveringen en diensten. Dit gaat met name om de gecombineerde leveringen en diensten. Bijvoorbeeld de accountant die een jaarrekening samenstelt en het fysieke document levert, het restaurant dat een maaltijd bereidt en serveert, de wegenbouwer die een weg asfalteert, de automonteur die een accu verkoopt en installeert, et cetera. Steeds komt de vraag op of hier sprake is van een levering of een dienst. Een vraag die eigenlijk niet te beantwoorden is omdat het één ondeelbare prestatie betreft die zowel een levering als een dienst is. Men zou hoogstens kunnen zeggen dat in het ene geval de dienst overheerst en in het andere geval de levering.

Zoals hierboven aangegeven, is het echter belangrijk om te bepalen of sprake is van een levering of een dienst vanwege het toepasselijke tarief (6 procent of 8 procent) en vanwege de vraag of eventueel recht op aftrek van abb bestaat (alleen voor levering van goederen door producenten en niet voor diensten door ondernemers). In elke economische sector speelt deze vraag maar met name in de bouwsector is deze vraag zeer relevant. Dit vanwege het feit dat in de bouwsector veel mogelijke producenten actief zijn en er veel gecombineerde leveringen/diensten worden verricht. In de praktijk blijkt in de BES dat de ondernemers het systeem van de wet niet goed toepassen omdat het de ondernemers niet duidelijk is of ze een ondernemer zijn of een producent en of zij een levering verrichten of een dienst. Bij boekenonderzoeken door de fiscus achteraf worden in deze sector veel correcties toegepast.

Uitvoerbaarheid abb

De Memorie van Toelichting geeft aan dat de BES-eilanden slechts 18.000 inwoners hebben op een totale oppervlakte van 322 vierkante kilometer. De omvang van de gezamenlijke economieën is daarom bescheiden in vergelijking met de Nederlandse economie. Een eenvoudig fiscaal stelsel is daarom van belang voor de burgers van de BES en het lokale bedrijfsleven, volgens de Memorie van Toelichting.

De abb voldoet niet aan deze doelstelling. Door de introductie van het begrip producent, de tariefdifferentiatie tussen leveringen en diensten en de regels voor aftrek en belastbaarheid, is de abb in de praktijk zeer lastig uitvoerbaar geworden.

Alternatief voor de BES: modern en eenvoudig btw-systeem

De Caricom-(ei)landen hanteren vaak een moderne en eenvoudige variant van het btw-systeem. Jamaica was het eerste land dat in 1991 een btw-systeem introduceerde, daarna zijn veel Caricom-(ei)landen gevolgd. De Caricom-(ei)landen zijn vrijwel allemaal kleine economieën die vergelijkbaar zijn met de BES-eilanden en Curaçao. Het is daarom logisch aan te sluiten bij de belastingsystemen die voor deze eilanden met steun van het IMF zijn ontwikkeld. Er bestaat inmiddels al veel ervaring met de btw-systemen voor deze kleine eilandeconomieën. Met name het IMF heeft zich intensief beziggehouden met de ondersteuning van de ontwikkeling van deze btw-systemen. Een goed overzicht van de huidige stand van zaken is te lezen in het IMF Working Paper 17/88.

De voorkeur van het IMF gaat ook voor kleine economieën, zoals Caribische eilanden, uit naar een eenvoudig btw-systeem. Ook recent op Aruba heeft het IMF weer voor een btw-systeem gepleit. Verwezen wordt naar de IMF-rapporten inzake Aruba van december 2018 en juni 2019.

Het btw-systeem dat door het IMF wordt geadviseerd is een moderne en eenvoudige variant van het btw-systeem dat we in Nederland en Europa kennen. Het IMF adviseert om de btw-systemen van Australië, Canada, Nieuw-Zeeland, Singapore, Zuid-Afrika en de Caribische eilanden te bestuderen als voorbeelden, aangezien deze systemen als moderne btw-systemen worden beschouwd. Volgens het IMF zou een btw-systeem slechts één tarief moeten hebben en zou het btw-systeem geen vrijstellingen of 0 procenttarieven moeten kennen, omdat dit het systeem weer administratief ingewikkeld maakt. Om cumulatie van btw te voorkomen zou elk belast lichaam de betaalde btw volledig moeten kunnen aftrekken. Op deze manier kunnen er geen verstoringen ontstaan van de markt als gevolg van de btw. Ten slotte adviseert het IMF om kleine ondernemingen buiten de heffing van btw te houden.

De auteur, mr. J.P. (Hans) Ruiter, is tax partner bij Grant Thornton Dutch Caribbean op Aruba. In augustus 2019 hield hij in deze krant al een ‘Pleidooi voor modern en eenvoudig btw-systeem’.