AD Commentaar

Het wettelijke kader voor het Cft is neergelegd in de Rft, waarin de afspraken verankerd zijn die bij de overgang naar de nieuwe staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk in 2010 zijn gemaakt over de overheidsfinanciën van het autonome land Curaçao. De afspraken zijn gemaakt in het kader van de door Nederland bekostigde schuldsanering van het voormalige Land Nederlandse Antillen en de toenmalige Eilandgebieden, en beogen het bereiken en behoud van ‘gezonde overheidsfinanciën’ (dat wil zeggen, begrotingsevenwicht en beheersbare leningen).
Welke zorgen uitte oud-president van de Centrale Bank Emsley Tromp (en overigens met hem ook velen anderen)?

Het Antilliaans Dagblad zet het op een rij:
- De economische problemen waarmee Curaçao te kampen heeft, zijn niet gering: een inmiddels vier jaar op rij krimpende economie, met daar bovenop de in 2019 opkomende problemen, die door de Centrale Bank CBCS al eerder werden voorzien en aangeduid met ‘economic cliff’: 1. teruggang/einde in de internationale financiële offshore-activiteiten; 2. ommekeer in de netto deviezenflow vis-a-vis Nederland vanwege aflossingen van de eerder door Nederland overgenomen overheidsleningen; en 3. de afloop van het huurcontract van de Isla. Deze problemen zijn dus niet nieuw, maar waren al eerder (te) voorzien, reden waarom de CBCS jaren terug daarvoor waarschuwde en aandrong op het tijdig treffen van maatregelen. Tromp stelt vast dat de achtereenvolgende landsregeringen in de afgelopen jaren weinig tot niets hebben gedaan om het economisch tij te keren. Naast deze problemen is in 2018/2019 bovendien nog de ‘spill over’ - het effect - van de Venezolaanse crisis bij gekomen.
- De problemen zijn, gezamenlijk genomen, nu dermate groot, dat de oplossing daarvan vraagt om een brede, integrale aanpak, waarbij niet volstaan kan worden met het enkel nastreven van de Cft-normen (dit zou zelfs contraproductief kunnen werken), maar waarbij de aanpak gebaseerd moet zijn op het uitgangspunt dat de overheidsfinanciën niet los gezien kunnen worden van overige sectoren, die samen met de publieke financiën de macro-economische omgeving vormen.
In zijn kritiek richt Tromp zich op twee zaken: de oorzaak en de oplossing van de problemen. De huidige situatie schrijft Tromp in hoge mate toe aan de laksheid van de lokale politiek: door zich de afgelopen jaren ‘volledig blind te staren’ op vrijwel enkel de doelstelling ‘voldoen aan de Cft-normen’ (zoals opgenomen in de Rft) hebben achtereenvolgende regeringen sinds 10-10-‘10 economisch beleid impliciet vervangen door begrotingsbeleid, daarmee volledig voorbijgaand aan de noodzaak tot het adresseren van de zich steeds duidelijker aftekenende economische uitdagingen. Voldoen aan de Cft-normen is weliswaar een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor de oplossing van de geschetste problemen. Het gevolg hiervan: de tendens van een krimpende economie werd niet omgebogen, de inkomensbasis voor de overheidsfinanciën werd daarmee smaller, en - samen met een onvoldoende financieel beheer - leidde dat tot een verdere verslechtering van het openbare huishoudboekje.
Naast de oorzaken richt de kritiek van Tromp zich ook op de tot nog toe (in elk geval nog tot voor kort) door het kabinet-Rhuggenaath voorgestane oplossingsrichting in reactie op de druk vanuit Cft om ‘te voldoen aan de Rft-normen’. Die druk is de afgelopen periode alleen maar toegenomen, onlangs culminerend in een advies aan de RMR om te komen tot een aanwijzing. Op de aanbevelingen van de Cft reageert de regering-Rhuggenaath met nog méér maatregelen, uitsluitend gericht op aanpassing van de begroting 2019, zodat deze zo dicht mogelijk komt in de richting van de door het Cft in de aanbeveling aangegeven doelstellingen.
Weliswaar is enige tijd terug een overeenkomst met de Nederlandse premier Mark Rutte bereikt over samenwerking met betrekking tot een Groeistrategie, maar van een geïntegreerde aanpak is volgens Tromp geen sprake. Hij brengt naar voren dat zolang de economie niet wordt gereactiveerd, het een zinloze weg is om alleen maar te proberen de begroting op orde te krijgen. Naast problemen met betrekking tot financieel beheer en (in)efficiëntie van het overheidsapparaat, ziet Tromp het probleem voor de overheid vooral in de afnemende inkomensbasis bij een krimpende economie. Sanerende maatregelen die neerkomen op bezuinigingen en belastingverhogingen zullen de trend van krimp alleen maar doen versterken, waardoor de basis voor inkomsten nog beperkter wordt en er verder bezuinigd moet worden. Een vicieuze cirkel. Uit niets blijkt op welke wijze de (aanpassingen in) de begroting 2019 samenhang vertonen met een strategie tot groei van de economie. De aanpak die volgens Tromp gekozen zou moeten worden is die van, door het IMF meermalen elders toegepaste Financial Programming and Policy (FPP). Deze aanpak gaat uit van het gegeven dat er een onderlinge afhankelijkheid bestaat tussen de sectoren die gezamenlijk de macro-economische sectoren vormen: overheidsfinanciën, de reële sector, de externe sector (transacties met het buitenland) en de monetaire sector. De onderlinge afhankelijkheden brengen met zich mee dat problemen in de ene sector niet los gezien kunnen worden van wat er in de andere sectoren gaande is. Zijn kritiek richt zich er dan ook op dat aangaande de oplossing van de in het begin benoemde problemen de regering tot nog toe geen blijk heeft gegeven van een geïntegreerde aanpak van de problemen. Daarnaast kijkt Tromp nadrukkelijk ook in de richting van Den Haag met het verwijt dat ook die, langs ‘verschillende wegen’, alleen maar lijkt aan te dringen op nakoming van de Cft/Rft-normen en correcte governance, ondanks de bredere intenties uitgesproken bij de totst0andkoming van de samenwerking voor een Groeistrategie.
Het betoog van Tromp lijkt te worden ondersteund door het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) blijkens de onlangs uitgebrachte ‘Curaçao: Main Conclusions of the IMF Staff Visit, June 7, 2017’. Ook het IMF voorziet voor 2019, vanwege de eveneens door Tromp benoemde problemen, een economische krimp van 2 procent (nog niet eens rekening houdend met een discontinuering van de raffinaderij-activiteiten), ondanks de zich gunstig ontwikkelende toerismesector. Het tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans, in combinatie met de overliquiditeit bij het bankwezen vormen voor het IMF punten van extra aandacht en zorg. Zonder in details te treden, noemt het IMF bestaande plannen van de overheid ter verbetering van de overheidsfinanciën en ter herstel van economische groei. Daarnaast wijst het IMF op de noodzaak tot structurele hervormingen, met name op het gebied van arbeidsmarkt. Omwille van de geloofwaardigheid van de plannen en hervormingen, dienen deze maatregelen volgens het IMF wel ‘up front’ te worden verankerd in wetgeving. Dit zijn processen die tijd vragen. Het IMF pleit daarom ook voor een meer geleidelijk oplossingstempo dan welke door het Cft wordt voorgestaan. Het IMF wijst erop dat het belangrijker is dat de juiste maatregelen worden getroffen (‘quality measures’) gericht op verbeteren van het financieel beheer, structurele hervormingen en economische reactivering, dan kortetermijnoplossingen, uitsluitend in de begrotingssfeer. Formulering van de juiste doelen, implementatie (inclusief de noodzakelijke wetgeving) van de juiste maatregelen en voortgang in het realiseren van de gestelde doelen, maar ook zichtbare vooruitgang in ‘best practices of good governance’ en transparantie (ook voor investeringen vanuit het buitenland van belang), acht het IMF belangrijker dan een snelle aanpassing van de landsbegroting. Tot zover het IMF.
Wat is de rol van het Cft in dit alles? Het Cft kan (en mag) niet anders dan haar taak ingevolge de wet - de Rft - uitvoeren: ‘simpelweg’ vaststellen of de overheidsfinanciën overeenstemmen met de in de Rft gestipuleerde normen, eventueel adviseren van de landsregeringen hoe daar weer toe te komen, en eventueel RMR adviseren tot een aanwijzing, indien de wettelijke termen daartoe aanwezig zijn. Het Cft is ‘slechts’ een uitvoerend en adviserend, maar geen besluitvormend orgaan. Maar Tromp en het IMF zijn nagenoeg eenstemmig in hun oordeel dat het volgen van de Cft-route niet de juiste is om tot de noodzakelijke structurele ombuiging te komen. Uiteindelijk is het de sociale en economische realiteit die bepaalt met welk tempo een realistische weg terug naar houdbaar evenwicht - niet alleen in de overheidsfinanciën maar ook, juist ook, in de economie - kan worden gevonden. Alhoewel in de bovengenoemde conclusies van het IMF niet gemeld, is de door Tromp bepleite FPP-aanpak een benadering waarmee het IMF in de loop der jaren veel ervaring heeft opgedaan; het IMF verstrekt ook technische bijstand in de toepassing daarvan aan lidstaten. Ook Curaçao zou via lidstaat Nederland in aanmerking kunnen komen voor technische bijstand van het IMF bij de toepassing van FPP bij de oplossing van de huidige problemen. De vraag die dan tegen die achtergrond op komt, is dan ook: Waarom is of wordt tenminste niet geprobeerd te bezien of een door het IMF en Tromp voorgestane bredere, geïntegreerde aanpak niet tot betere, dat wil zeggen, houdbare resultaten leidt?
Maar dat zou betekenen dat overeenstemming over een dergelijke oplossing niet met het Cft maar op niveau van landsregering en RMR tot stand zou moeten komen. Alhoewel de Rft, via artikel 25, een mogelijkheid biedt om af te wijken van de Rft-normen, maar deze wordt gekoppeld aan ‘een natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis’, lijkt de grondgedachte van wetgever toch wel te zijn dat er ruimte moet zijn voor afwijking van de normen, mits op basis van overeenstemming tussen bestuur (lees: landsregering) en de RMR.
Er was/is de hoop dat met de overeenkomst tussen premier Eugene Rhuggenaath en Rutte inzake samenwerking met betrekking tot een Groeistrategie er aandacht zou komen voor een integrale aanpak. Alhoewel het overleg dat een ministeriële delegatie onder leiding van Rhuggenaath op 14 juni had in de RMR, werd afgesloten met een verklaring die ruimte laat voor enige hoop op een bredere aanpak - ,,Er wordt gewerkt aan een onderlinge regeling, die concrete afspraken zal bevatten over de noodzakelijke structurele hervormingen door Curaçao, onder meer op het gebied van de economie, overheidsfinanciën en het overheidsapparaat” - zijn er nog geen definitieve indicaties dat er inderdaad en expliciet wordt gekozen voor een meer geïntegreerde aanpak en dat het kabinet-Rhuggenaath ook ruimte krijgt om langs een realistisch pad en tempo tot de gewenste ombuiging te komen. Op 5 juli komt het onderwerp wederom aan de orde in de RMR en zal waarschijnlijk meer duidelijkheid komen over welke keuzen hierin gemaakt zullen worden.

Noot van de redactie
Het gaat niet (primair) om de boodschapper, degene die iets zegt, maar het gaat om de boodschap; de inhoud van wat iemand wil overbrengen. Als die boodschap relevant is, moet de discussie vervolgens dáárover gaan en niet over de persoon die het zegt. Emsley Tromp - van 1991 tot 2017 als president verbonden aan de Centrale Bank BNA/CBCS - heeft recent in twee opinieartikelen zijn zorgen én kritiek geuit op de door het College financieel toezicht (Cft) en het kabinet- Rhuggenaath voorgestane aanpak voor de oplossing van de problematiek aangaande de overheidsfinanciën van het Land Curaçao. Dit, mede naar aanleiding van een dreigende aanwijzing van de Rijksministerraad (RMR) aan de regering van Curaçao, op advies van de Cft.
Omdat Tromp controversieel is, in eigen land en in Den Haag, volgens sommigen omstreden is en er ook personen zijn die vinden dat hij ‘fout’ is geweest en als ex-beleidsbepaler zelfs (mede)verantwoordelijk voor de penibele situatie waarin Curaçao zich nu bevindt, gaat de inhoud van zijn betoog aan (een deel van) hen voorbij of wordt deze bij voorbaat afgewezen. Deze analyse verdedigt Tromp niet - dat kan hij het best zelf doen - maar staat wel stil bij het belang van de waarschuwende signalen die de eerdergenoemde opiniebijdragen willen geven. Het gaat dus hier en nu om wát er wordt gezegd en niet per se wíe het zegt; de validiteit van een betoog berust op de juistheid van de feiten en logica van de redenering.