Analyse: Schoolvoorbeeld van stroperigheid
Na Irma hopelijk lessen geleerd voor aanpak ‘onzichtbare orkaan’
Van de 548,5 miljoen dollar die sinds eind 2017 door Nederland beschikbaar is gesteld voor de wederopbouw van het in september dat jaar zwaar door orkaan Irma getroffen Sint Maarten, was rond de jaarwisseling 2019/2020 nog maar voor in totaal 32 miljoen dollar daadwerkelijk uitgekeerd aan projecten. Zo berichtte het Antilliaans Dagblad gisteren aan de hand van een recent rapport van de Algemene Rekenkamer Sint Maarten. Dat komt overeen met slechts 5,83 procent.
Een schoolvoorbeeld van stroperigheid. En vooral van hoe het níét moet nu Sint Maarten opnieuw - maar ook de andere Caribische landen van het Koninkrijk - wordt getroffen door een ‘onzichtbare orkaan’: het coronavirus en vooral de zwaar negatieve financieel-economische en sociale effecten ervan.
Een lappendeken - aan stuurgroepen, inspraak- en overlegorganen, herstelplannen, inschakeling Wereldbank, projectplannen, criteria, stadia, fasen, cycli, (subsidie)overeenkomsten, raamwerk/framework, focuspunten en focusdoelstellingen, nationaal programmabureau, consultants en een steeds verder uitdijend zelfstandig bestuursorgaan - maakt dat de wederopbouw uiterst langzaam gaat. Maar niemand is ‘verantwoordelijk’. Het is wellicht dankzij de zelfredzaamheid van de Sint Maartenaar, want anders was dit een typisch geval van: operatie geslaagd (of niet?), maar patiënt overleden.
Meerdere factoren zijn bepalend, aldus de Rekenkamer, voor het tempo waarmee geld uit het wederopbouwfonds in verband met de schade als gevolg van orkaan Irma (september 2017) wordt verstrekt. ,,Hoe beter de voorbereiding van de overheid, hoe korter de ‘preparation stage’. Zo worden projecten goedgekeurd door de stuurgroep, maar kan de start van een project nog een jaar duren.”
Nog een jaar? Het is nu 33 maanden ná de fatale datum, waarvan iedereen de beelden van verwoestingen nóg voor zich ziet. Uit het relaas hieronder wordt duidelijk waarom het allemaal zo lang duurt, of beter: waarom het niet werkt. Op 10 juli 2018 - tien maanden na orkaan Irma - is het ‘Emergency Recovery Project I’ goedgekeurd. Het project draagt bij aan de wederopbouw van basisvoorzieningen: onder andere belangrijke openbare gebouwen, huizen, scholen en shelters. Een bedrag van 11,46 miljoen dollar is tot nu toe uitgekeerd van het totale bedrag van 55,2 miljoen dollar. De overheid van Sint Maarten heeft - bijna een jaar na Irma - samen met de Wereldbank het National Recovery and Resilience Plan (NRRP), ‘A roadmap to Building Back Better’, opgesteld. Dit plan is op 27 augustus 2018 goedgekeurd door de Staten van Sint Maarten. Het plan beschrijft alle activiteiten die benodigd zijn voor het herstel en hoeveel geld daarvoor benodigd is per fase.
Om in aanmerking te komen voor gelden uit het fonds met Nederlandse gelden dienen de ministeries, of een derde partij, een projectplan op te stellen. Het projectplan moet goedgekeurd worden door de stuurgroep van het fonds. De minister-president houdt toezicht op de uitvoering van de taken van het Nationaal Programmabureau Wederopbouw NRPB, dat onder haar politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid valt. De stuurgroep bestaat uit drie personen. Nederland, de Wereldbank en Sint Maarten hebben elk een vertegenwoordiger. Zij beslissen unaniem op een projectvoorstel. Indien akkoord, wordt er geld gereserveerd voor dat project. De door Nederland voor deze klus ingehuurde Wereldbank en de overheid werken dan het project verder uit voor implementatie. Het NRPB vervult hierbij een coördinerende en ondersteunde rol. Op basis van de aangeleverde informatie onderzoekt de Wereldbank het project verder.
De Wereldbank beheert het wederopbouwfonds en neemt het initiatief om de storting van een volgende tranche aan te vragen bij Nederland. Nadat de stuurgroep unaniem een beslissing heeft gemaakt, start de fase van ‘project preparation’ (fase twee van de Wereldbank projectcyclus). Het project wordt voorbereid door de ontvanger (vaak de overheid van Sint Maarten) samen met de Wereldbank en het NRPB. Hiervoor vraagt de Wereldbank informatie op bij (voornamelijk) de overheid, indien deze niet is aangeleverd bij het projectplan. Ook kan het zijn dat de Wereldbank extra informatie nodig heeft. Middels het afsluiten van een subsidieovereenkomst (‘grant agreement’) is er een toezegging voor de uitvoering van het project en de gelden voor het project. Op het moment dat er een toezegging is, kan Nederland het geld niet terugvorderen. Om in aanmerking te komen voor geld uit het fonds moet voldaan worden aan de procedures van de Wereldbank. De cyclus bevat zes stappen die de Wereldbank hanteert voor de implementatie van een project. Het Land Sint Maarten heeft in december 2018 - vijftien maanden ná orkaan Irma - bij tijdelijke landsverordening, het Nationaal Programmabureau Wederopbouw (NRPB) opgericht. Het NRPB is een zelfstandig bestuursorgaan en valt niet binnen de reguliere overheidsorganisatie. Hoofdtaken van het NRPB zijn om te zorgen voor de voorbereiding, coördinatie, uitvoering en evaluatie van projecten die uit het fonds worden gefinancierd.
Op 1 augustus 2019 - bijna 23 maanden (!) na orkaan Irma - is een Strategic Framework opgesteld. Het raamwerk is aangenomen door de stuurgroep met daarin de geplande samenwerking tussen de Wereldbank en de overheid. Het Strategisch Framework is gebaseerd op het National Recovery and Resilience Plan NRRP, het overheidsprogramma 2018-2022 en de Administration Arrangement. Het Strategisch Framework geeft ook aan wat de doelstelling van de het fonds is en wat de focuspunten zijn. Het raamwerk zal eind juni 2021 geëvalueerd worden om, waar nodig, de focusdoelstellingen en de doelen aan te passen. In zijn reactie tegenover de Rekenkamer geeft het NRPB aan dat zij ‘niet verantwoordelijk is’ voor de implementatie van alle projecten uit het fonds. Sommige projecten, zoals het Hospital-project, zijn niet door het NRPB geïmplementeerd en vallen buiten de verantwoordelijkheid van het NRPB. Andere projecten zijn geïmplementeerd samen met een partner, zoals het geval is bij het project voor de luchthaven.
Het NRPB heeft (maar liefst) tien personen in dienst en werkt met nog eens (maar liefst) tien consultants. Daar blijft het niet bij: NRPB verwachtte begin dit jaar een personeelsbezetting nodig te hebben van ten minste 46 (!) personen voor de komende jaren. Dit heeft te maken met het aantal komende projecten en de grootte daarvan. Op pagina 7 van het Rekenkamerrapport staat een interessante, alleszeggende, grafiek van de gefinancierde projecten door het wederopbouwfonds: van de 548,5 miljoen dollar die beschikbaar is, werd 305,7 miljoen dollar gestort. Op dat bedrag is eind 2019 zo’n 10,9 miljoen dollar aan rente verdiend (totaal 316,6 miljoen dollar). Hiervan werd voor 203 miljoen goedgekeurd en 46,1 miljoen dollar uitgekeerd (inclusief kosten van de Wereldbank), waarvan uiteindelijk 32 miljoen daadwerkelijk uitgekeerd aan broodnodige projecten. Zoals de beroemde reggaezanger Shaggy zong: ,,It Wasn’t Me!”
