Door Arjen van Rijn
Afgelopen donderdag stond de tekst van de aanwijzing van de koninkrijksregering aan de gouverneur van Sint Maarten in de Staatscourant. Die tekst is kort. De gouverneur moet een onafhankelijk onderzoek gelasten naar de kwaliteit van het openbaar bestuur op Sint Maarten, gemeten naar maatstaven van integriteit en rechtsstatelijkheid, en binnen zes maanden verslag doen aan de Rijksministerraad. In de nota van toelichting bij de aanwijzing wordt uitgelegd waarom dit onderzoek nodig wordt gevonden. Het onderzoek moet zich richten op de ‘bekende specifieke kwetsbare sectoren zoals de prostitutie, het gokwezen en het vreemdelingenverkeer en op bekende algemene kwetsbare sectoren zoals (vergunningen voor) infrastructurele werken en (andere) grote aanbestedingen’. Het te onderzoeken openbaar bestuur omvat ministers, ministeries en degenen die daarvoor werkzaam zijn, waaronder ook de overheids-nv’s. Alle landsorganen zijn verplicht aan het onderzoek mee te werken.
Uiteraard zijn de reacties op het aangekondigde onderzoek divers. De algemene teneur in de media is: dit is kennelijk nodig. De Nederlandse politiek roept vrijwel unisono dat het zeer nodig is. De politiek op Sint Maarten vraagt zich daarentegen vooral af: is dit nou nodig, in ieder geval langs deze weg, terwijl wij al druk bezig zijn zelf zo’n onderzoek te organiseren? De minister-president van Sint Maarten gebruikt ferme woorden, verwijt Nederland zelfs neokoloniaal gedrag en spreekt van een schaamteloos bemoeizuchtige inmenging in de interne aangelegenheden van Sint Maarten.
Om met dit laatste te beginnen: Sarah Wescot-Williams was vorige week vrijdag zelf bij de discussie en de besluitvorming in de Rijksministerraad aanwezig, naast de Gevolmachtigde minister van Sint Maarten, die de regering van Sint Maarten officieel vertegenwoordigt. De Rijksministerraad besluit normaliter bij consensus, dat wil zeggen dat iedereen die aanwezig is zich in het besluit kan vinden. Is de Gevolmachtigde minister van het betrokken Caribische land tegen een voorgenomen besluit, dan kan hij zich daartegen verklaren en vindt er vervolgens voortgezet overleg plaats. Aan dat voortgezette overleg (ook wel intern appel genoemd) nemen vijf personen deel: drie Nederlandse ministers inclusief de Nederlandse minister-president in diens hoedanigheid van voorzitter van de Rijksministerraad, de Gevolmachtigde minister van het betrokken land en nog een andere daarvoor ingevlogen persoon of minister van dat land. Ook in dat voortgezet overleg wordt geprobeerd om consensus te bereiken. Is dat niet mogelijk, dan wordt uiteindelijk gestemd. Gezien de stemverhoudingen betekent dit dat de stem van de Nederlandse minister-president altijd de doorslag geeft. Een vrij frustrerend vooruitzicht, maar dan weet iedereen in ieder geval wel dat een beslissing tegen de wil van het betrokken land zelf is genomen.
Dit alles is vorige week niet gebeurd. Bronnen zeggen dat het zo is gegaan: de voorzitter van de Rijksministerraad heeft in het kader van de consensusvinding gevraagd of er onder de aanwezigen personen waren die zich niet met het besluit konden verenigen; de Gevolmachtigde ministers van Curaçao en Sint Maarten hebben zich toen gemeld; dat werd genoteerd met de conclusie dat het besluit dan was aangenomen. Sint Maarten protesteerde niet, een voortgezet overleg vond evenmin plaats, Sint Maarten liet na dat te eisen. Dit betekent niets anders dan dat de regering van Sint Maarten zich in de aanwijzing aan de gouverneur en in het onderzoek kan vinden, althans zich erbij neerlegt dat dat gebeurt. De Rijksministerraad heeft de - niet onbegrijpelijke - afweging gemaakt dat er een onderzoek nodig is. Nodig om te kunnen beoordelen of er werkelijk iets aan de hand is. Wie kan daar eigenlijk tegen zijn? Bij de spelregels hoort dan vervolgens ook, dat je een besluit dat je zelf mede hebt genomen loyaal mede uitvoert voor zover je daarin een rol te vervullen hebt. Een andere smaak is er niet. In dat perspectief behoort het dan ook ondenkbaar te zijn dat de regering van Sint Maarten gebruik zou maken van haar bevoegdheid om ambtenaren te verbieden met de onderzoekers te praten. Desgevraagd heeft Wescot-Williams ook alleen maar gezegd dat ze de bevoegdheid heeft en niet, dat ze er gebruik van zal maken. Zij kent de mogelijkheden en onmogelijkheden. Wie zich niet op het moment zelf met alle beschikbare middelen verzet tegen een beslissing door een gremium waarvan hij zelf deel uitmaakt, kan zich daarvan niet na de totstandkoming alsnog distantiëren.
Meer zorgen baart mij de positie waarin de gouverneur verkeert. Die is van oudsher lastig vanwege de dubbele pet die de gouverneur op heeft. Enerzijds is hij hoofd van de landsregering, heeft hij in die kwaliteit geen eigen bevoegdheden en moet hij doen wat zijn ministers hem zeggen. Anderzijds is hij vertegenwoordiger van de koninkrijksregering, waakt hij in die kwaliteit over de belangen van het Koninkrijk en staat hij onder instructie van de koninkrijksregering. De op 3 oktober gepubliceerde aanwijzing is van dat laatste een voorbeeld. Op grond van artikel 15 lid 1 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten (die de status van een rijkswet heeft) kan de koninkrijksregering de gouverneur aanwijzingen geven. Naar mijn mening vormt de instructie om een onderzoek te laten verrichten een geoorloofde manier van gebruik van die bevoegdheid. Wel komt de gouverneur daardoor ontegenzeglijk in zwaar politiek vaarwater. Het onderwerp waarmee de gouverneur zich moet gaan bezighouden kan nauwelijks explosiever zijn. Dat is niet goed voor zijn gezag als plaatsvervangend staatshoofd, dat boven de partijen moet staan en dat moet verenigen in plaats van splijten. De koninkrijksregering neemt met de aanwijzing dan ook een groot risico, namelijk dat hij voorwerp van controverse wordt en daardoor als hoofd van de landsregering en verbindend element in de samenleving niet meer geloofwaardig kan functioneren. Om die reden zou het verstandiger zijn geweest wanneer de last niet bij de gouverneur zou zijn gelegd maar er een andere weg zou zijn gezocht om het onderzoek te doen uitvoeren.
In het verleden is geloofwaardigheid van de gouverneur als landsorgaan steeds een belangrijk punt van overweging geweest als het ging om de omgang met de koninkrijkspet van de gouverneur. De beruchte affaires Van der Meer en De Wit in de jaren vijftig van de vorige eeuw, kort na het einde van het koloniale tijdperk, hebben tot de conclusie geleid dat de gouverneur zijn koninkrijksfuncties zoveel mogelijk in de schaduw van zijn landsfuncties en achter de schermen moest uitoefenen: vooral geen reuring rond de gouverneur. Dat kon niet altijd voor 100 procent worden volgehouden. Zo heeft de gouverneur van de Nederlandse Antillen in 1992 tijdens de ondercuratelestelling van Sint Maarten een tijd lang namens de koninkrijksregering het toezicht uitgeoefend en heeft de gouverneur van Aruba eens de benoeming van een minister tegengehouden. Beide gebeurtenissen hebben tot kritische kanttekeningen geleid maar veroorzaakten geen blijvende schade. Het kaliber van de huidige aanwijzing aan de gouverneur van Sint Maarten zou echter wel eens van een andere aard kunnen zijn.
De eminente staatsrechtjurist wijlen Carlos Dip heeft zich altijd tegen het verenigen van de twee functies van de gouverneur in één persoon uitgesproken. Niet alleen omdat dit diens gezag als plaatsvervangend, boven de partijen staand staatshoofd ondergroef, maar ook omdat het Koninkrijk via de dubbele pet van de gouverneur een rechtstreeks kijkje in de keuken van de landsregering had. Dat beschouwde hij als neokolonialisme. In de kern heeft hij helaas nog steeds gelijk. Er blijft veel te zeggen voor alternatieve toezichtmechanismen die beter in moderne verhoudingen tussen gelijkwaardige partners passen. Natuurlijk biedt de huidige scharnierfunctie van de gouverneur veel voordelen. Voor de koninkrijksregering biedt zij nu een handzame ingang om het landsbestuur van Sint Maarten te kunnen doorlichten. Maar niet altijd is wat het meeste voordeel biedt uiteindelijk ook het beste voor duurzame verhoudingen.
Intussen is het zoals het is. De Gevolmachtigde minister van Sint Maarten heeft weliswaar aan de Raad van State van het Koninkrijk gevraagd wat deze van de aanwijzing vindt, maar het is nog maar de vraag of de Raad van State zich bevoegd acht om zich over deze kwestie uit te laten. Hoe dan ook zal de mening van de Raad van State niet bindend kunnen zijn. De gouverneur blijft dus aan bal en voor hem wordt het geen gemakkelijke opgave. Aan de minister-president en haar ministers de taak zich zodanig op te stellen dat het gouverneursambt geen onnodige schade lijdt. Een principiële discussie over nut en noodzaak van de dubbele pet is nodig maar moet wachten tot een ander moment.
Arjen van Rijn is buitengewoon hoogleraar Staatsrecht en staatkundige vernieuwing aan de UNA (Curaçao) en advocaat/partner bij De Clercq (Leiden/Den Haag).