Door Arjen van Rijn
Op 30 november 2018 heeft de regering na jarenlang nadenken een ontwerp-Landsverordening begrotingskamer ter goedkeuring aan de Staten aangeboden. Het doel van deze landsverordening is een begrotingskamer in te stellen die het begrotingsproces en het financieel beheer van het Land Curaçao ondersteunt en controleert en op termijn de taken van het College financieel toezicht (Cft) overneemt.
Om de soliditeit en de continuïteit van het financieel beheer en de onafhankelijkheid van de begrotingskamer te waarborgen, zijn in het voorstel enkele bijzondere voorzieningen opgenomen. Zo zijn de Staten betrokken bij de benoeming en het ontslag van de leden van de begrotingskamer, maar kunnen ze een benoeming alleen tegenhouden met een meerderheid van tweede derde van het aantal zitting hebbende leden. Dat wil zeggen dat een benoeming pas niet doorgaat als 14 van de 21 Statenleden ertegen zijn. Ook voor ontslag is zo’n gekwalificeerde twee derde meerderheid nodig.
Iemand kan na een wijziging van de machtsverhoudingen in de Staten dus niet eenvoudigweg naar huis worden gestuurd. Ook een besluit tot afwijking van de begrotingsnormen inclusief de rentelastnorm kan door de Staten alleen maar met een gekwalificeerde twee derde meerderheid worden genomen. Tot slot, zo is de bedoeling, kan de Landsverordening begrotingskamer zelf in de toekomst ook alleen nog maar worden gewijzigd als ten minste 14 van de 21 Statenleden zo’n wijziging steunen.
Sympathiek
Dit alles klinkt erg sympathiek, want het voorkomt dat wisselende politieke meerderheden al te makkelijk een behoorlijk en duurzaam functioneren van de begrotingskamer kunnen dwarszitten. Toch heeft de Raad van Advies (RvA) ernstig bezwaar tegen het eisen van gekwalificeerde meerderheden. In artikel 56 van de Staatsregeling staat namelijk dat de Staten mogen besluiten wanneer meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden aanwezig is en dat besluiten bij meerderheid bij stemmen worden genomen. Een eenvoudige meerderheid van de aanwezige Statenleden is dus normaliter voldoende. Dit betekent dat besluiten eventueel al kunnen worden genomen met de vóórstemmen van 7 van de 21 Statenleden.
De regering leest het artikel anders en zegt dat met de term ‘meerderheid’ niet automatisch een gewone meerderheid is bedoeld. Met andere woorden: minimaal geldt 50+1 maar de wetgever mag ook een grotere meerderheid dan 50+1 voor het nemen van besluiten eisen.
Bovendien, zegt de regering, is in 2012 ook in de Landsverordening integriteit (kandidaat-) ministers al eens opgenomen dat een toekomstige wijziging van die landsverordening slechts met een gekwalificeerde twee derde meerderheid mogelijk is. De Raad van Advies toonde zich van deze argumenten niet onder de indruk en heeft zijn bezwaren enkele weken geleden in een tweede nader advies nog eens herhaald. Het is voor de Raad van Advies kennelijk een serieuze kwestie.
Uitleg constitutie
En dat is het met recht. Het gaat om de uitleg van de constitutie en de wijze waarop we de bevoegdheden van de Staten moeten lezen, dat wil zeggen de rechten van de gekozen volksvertegenwoordiging en dus het hoogste orgaan in de staat.
Het Curaçaose staatsbestel is gebaseerd op het democratische principe. Dit betekent dat de Staten namens de burgers de wetgeving vaststellen waar de burgers vervolgens aan gebonden zijn, en ook dat voor het maken van die wetgeving geen bijzondere drempels mogen worden opgeworpen. Elke vier jaar kiezen wij een nieuw parlement, en dat nieuwe parlement moet dan ook echt in staat zijn om nieuwe visies, meningen en behoeftes te realiseren. Daarvoor kiezen wij onze vertegenwoordigers, dat is democratie.
Het mag nieuwe meerderheden daarom niet te moeilijk worden gemaakt om hun opvattingen te realiseren, zolang de ‘rule of law’ maar wordt geëerbiedigd. Daarvoor bestaat van oudsher een eenvoudige regel: 50+1. Meerderheid is meerderheid. Alleen zo kan democratie tot zijn volle recht komen. Deze regel is zo vanzelfsprekend dat daarover noch in Nederland noch in de Caribische landen ooit serieuze discussie is geweest. Vandaar dat over dit punt in de annalen ook niets is terug te vinden.
Uitzondering
Wel kan de Staatsregeling zelf bij wijze van uitzondering voor bepaalde besluiten een gekwalificeerde meerderheid voorschrijven. Dat is het geval bij een eventuele wijziging van de Landsverordening vervallenverklaring lidmaatschap Staten, bij een landsverordening die bevoegdheden van het land Curaçao aan het Koninkrijk overdraagt en bij een wijziging van de Staatsregeling zelf, maar verder niet.
Het gaat dan steeds om beslissingen waarvoor een breder draagvlak dan een normale meerderheid behoort te bestaan. Deze uitzonderingen zijn duidelijk als afwijking van de algemene regel bedoeld en daarom uitdrukkelijk in de Staatsregeling opgenomen.
Een bewijs dat het zo zit uit een andere hoek binnen ons Koninkrijk vormt de manier waarop in de Staatsregeling van Sint Maarten de besluitvorming door de Staten is geformuleerd: ‘Besluiten worden genomen bij volstrekte meerderheid van stemmen tenzij in deze Staatsregeling anders is bepaald’. Duidelijk dus.
Op slot
Stel dat we aanvaardbaar zouden vinden dat de Staten met een normale meerderheid mogen besluiten dat toekomstige wijzigingen van een landsverordening alleen met een bijzondere, gekwalificeerde meerderheid mogen worden besloten. De Staten zouden daarmee een landsverordening op slot kunnen zetten voor degenen die na hen komen en een nieuwe Statenmeerderheid in de toekomst kunnen verbieden wat zij zelf wél hebben gedaan. Dat is ondemocratisch.
Dat de wetgever dit foefje in 2012 al eens eerder heeft toegepast maakt het niet anders. Een eerdere schending van de constitutie maakt een nieuwe schending nog niet beter verteerbaar. Ook het feit dat het op slot zetten van de Landsverordening begrotingskamer juist is bedoeld om waarborgen te scheppen tegen toekomstig misbruik maakt het niet anders.
De gewone wetgever gaat hier niet over. Het is uitsluitend aan de wetgever die de Staatsregeling vaststelt, dat wil zeggen de wetgever die zelf met een gekwalificeerde meerderheid van twee derde besluit, om te beslissen of er in bijzondere gevallen redenen zijn om de besluitvorming van de Staten met bijzondere waarborgen te omkleden.
Er is dan werkelijk op het hoogste niveau over nagedacht of dat een goed idee is. En omdat zo’n bijzondere regeling dan wordt gesteund door een coalitie-overstijgende meerderheid, kunnen we er zeker van zijn dan van gelegenheidswetgeving geen sprake is.
Dit alles betekent niet dat het geen goed idee kan zijn om de Landsverordening begrotingskamer op slot te zetten, maar wel moet daarvoor eerst de Staatsregeling gewijzigd worden. Zo zit de rule of law nu eenmaal in elkaar. De rule of law geldt ongeacht hoe nobel of weinig nobel het doel is dat wordt nagestreefd. Het is dan ook geheel juist dat de Raad van Advies er zo’n punt van maakt.
Strakke redenering RvA
Daarmee is nog niet alles gezegd. Inderdaad zou het op slot zetten van de Landsverordening begrotingskamer regelrecht in strijd zijn met de Staatsregeling. Maar waar in de ontwerp-Landsverordening begrotingskamer bepaalde bevoegdheden worden toegekend in verband met de benoeming en het ontslag van de leden van de begrotingskamer en met het afwijken van begrotingsnormen en waar voor het nemen van zulke besluiten een gekwalificeerde meerderheid wordt geëist, vind ik de strijd niet zo evident.
Letterlijk maakt de besluitvormingsregel in artikel 56 Staatsregeling geen verschil tussen welk soort besluit dan ook, dus is er voor de strakke redenering van de Raad van Advies zeker veel te zeggen.
Het gaat bij de bevoegdheden die de Staten in de Landsverordening begrotingskamer krijgen toebedeeld echter niet om bevoegdheden die in de constitutie zelf in het leven zijn geroepen, maar om bevoegdheden die de gewone wetgever bij wijze van extra aan de Staten toekent zonder dat de constitutionele positie van de Staten als zodanig daarmee in het geding komt en de Staten daardoor in hun normale functioneren worden belemmerd. Dat is een wezenlijk verschil.
Zolang de Staten maar in staat zijn om langs gewone weg en met gewone meerderheden de voorwaarden te wijzigen die voor dit soort extra’s worden bedacht en het dus volledig zelf in de hand hebben en houden, zie ik dan ook geen principiële belemmering om dit toelaatbaar te achten.
Arjen van Rijn is advocaat en hoogleraar. Hij is advocaat-partner bij De Clercq advocaten notariaat in Nederland en buitengewoon hoogleraar Staatsrecht en staatkundige vernieuwing aan de University of Curaçao.