‘Kwaliteit van bestuur’
Door Robert F. Pietersz
Bij het 55-jarig bestaan van de Raad van Advies (RvA) heeft de raad in 2003 een symposium georganiseerd met als titel ‘Kwaliteit van bestuur’. Het symposium werd geopend door mr. Frits Goedgedrag, toen gouverneur van de Nederlandse Antillen. Na een inleiding door de ondervoorzitter van de raad, mr. Robert Pietersz, hebben drie eminente sprekers het woord gevoerd. Dat waren de gewezen gouverneur van de Nederlandse Antillen, prof. mr. Jaime Saleh; de staatsraad van de Raad van State, prof. dr. mr. Ernst M.H. Hirsch Ballin; en als derde de vicepresident van de Raad van State, mr. Herman Tjeenk Willink. De discussies werden begeleid door de moderator, prof. mr. dr. Frank Kunneman, advocaat en docent aan de toenmalige Universiteit van de Nederlandse Antillen. Nu na 17 jaar lijken de woorden die toen uitgesproken zijn, meer dan ooit actueel.
Waarom? Omdat ook nu bij een zelfreflectie we ons afvragen of de kwaliteit van bestuur die wij zien en ervaren ook de echte werkelijkheid is. Onder de echte werkelijkheid wordt hier door mij bedoeld: het bestuur zoals het idealiter zou moeten zijn, het bestuur dat door de wetgevende macht (het parlement) is bedoeld bij de vaststelling van onze wetgeving op dat gebied.
Wat wij zien en ervaren is dat het bestuur niet ordelijk, niet effectief en niet transparant georganiseerd is en zeker voor verbetering vatbaar is. Dat is geen boute bewering, want bijna elke dag ervaren burgers die in contact zijn gekomen met een (semi-)overheidsorgaan een grovelijk tekort aan dienstverlening. Of het nu eenvoudige informatie is die gevraagd wordt, of een toezegging van een afgesproken datum waarop papieren/documenten klaar zullen zijn en zich niet aan het afgesprokene houdt. De serviceverlening door het ambtelijk apparaat laat zeer veel te wensen over. Dat beseffen de gezagsdragers naar mijn mening te weinig. Want kwaliteit van de serviceverlening van de overheid wordt door de burger gezien als kwaliteit van de serviceverlening die zij ervaren van het ambtelijk apparaat. Elke minister is verantwoordelijk voor het goed marcheren van het ambtelijk apparaat die tot zijn dienst staat. Dat betekent dat juist van bovenaf in zijn organisatie de vinger aan de pols gehouden moet worden met betrekking tot de kwaliteit van de serviceverlening. Van tijd tot tijd moet er gecontroleerd en geëvalueerd worden en waar nodig bijgesteld worden. Dat ambtelijk apparaat heeft meerdere functies: voor de burger is het die serviceverlening, maar voor de minister is dat ambtelijk apparaat met zijn interne betrokkenheid bij het besluitvormingsproces ook de mede-beleidsvoorbereider. Als mede-beleidsvoorbereider heeft het ambtelijk apparaat ook een tweetal sub-functies: de adviserende - en de procedure-bewakende functie.
Ambtenaren moeten met betrekking tot de adviserende functie vroegtijdig betrokken worden in elke besluitvormingsprocedure, aangezien zij de nodige opleiding en/of de expertise hebben, althans zouden moeten hebben om de minister van advies te dienen.
Gelet op de vele werkzaamheden die uitbesteed worden aan dure consultantsbureaus, lijkt het echter alsof die expertise nauwelijks op sommige ministeries bestaat; in andere gevallen zijn mensen benoemd in specifieke functies zonder dat zij voldoen aan de opleidingseisen voor die functies. Ik ben ervan overtuigd dat wanneer er een analyse gemaakt zou worden binnen het gehele ambtelijk apparaat van de overheid, men niet anders zal kunnen concluderen dan dat er veel geld, te veel geld besteed wordt en dat veel ambtenaren, te veel ambtenaren in dienst zijn die bij gebrek aan opleiding en/of ervaring daarom ook ondermaats presteren.
De tweede sub-functie van het ambtelijk apparaat is de procedure-bewakende functie. De bij wet of regelgeving voorgeschreven en dus verplichte procedure in de aanloop van een besluitvorming, moet bewaakt worden door ambtenaren. Zodra er daadwerkelijke afwijkingen zijn in deze voorgeschreven procedure zal een ambtenaar dit aan zijn meerdere moeten melden en dit moeten vastleggen. Vervolgens dient hij/zij dit schriftelijk en onderbouwd aan zijn/haar meerdere kenbaar te maken. Uiteindelijk zal via de ‘chain of command’ de hoogste ambtenaar (meestal zal dat de secretaris-generaal zijn van het betreffende ministerie) de minister moeten inlichten en moeten behoeden voor een faux pas. Dat dit maar al te vaak niet gebeurt, blijkt door de vele budget overschrijdende uitgaven waaraan enkele ministeries zich schuldig maken. En ook dit is geen boute bewering, aangezien het benadrukt wordt door onder andere de jaarlijkse rapportages van de Algemene Rekenkamer.
Voorbeeld? Het verslag van de Algemene Rekenkamer Curaçao (ARC) over bijvoorbeeld het jaar 2018 geeft daar recentelijk antwoord op. De Algemene Rekenkamer heeft, zoals de ARC dat zelf omschrijft, als wettelijke taak ‘om de jaarrekening van het Land te onderzoeken. Op basis van het oordeel van de Rekenkamer kunnen de Staten de jaarrekening vaststellen en décharge verlenen aan de ministers voor het gevoerde beleid. Bovendien is de bevolking in staat om aan de hand van deze onderzoeksresultaten rekenschap te vragen aan de overheid.’ De Kamer onderzoekt onder andere de rechtmatigheid van de uitgaven van het Land, hetgeen betekent dat gecontroleerd wordt of door het Land geen uitgaven zijn gedaan die tegen de wet- of regelgeving zijn gedaan. De onrechtmatigheid splitst de Kamer in twee delen: 1) onrechtmatige uitgaven omdat ze niet tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de goedgekeurde landsbegroting voor dat jaar. De landsbegroting is op zich een wet, waarvan de goedkeuring door het parlement geschiedt. Zij geeft aan tot welk bedrag maximaal in dat jaar door ieder staatsorgaan (ministeries) uitgaven mogen worden gedaan. Welnu, overschrijding van de landsbegroting is per definitie een onrechtmatige uitgave, tenzij bij aanvullende (suppletoire) begroting een hoger bedrag dan het aanvankelijke bedrag als maximum is aangegeven.
Het tweede deel van de splitsing die de Algemene Rekenkamer maakt, bestaat hierin dat die bedoelde uitgaven gedaan zijn tegen de voorgeschreven procedures van wet- of regelgeving. Wanneer bijvoorbeeld voor het geven van subsidie een subsidiebeschikking of enig ander document is vereist, wordt de uitgave als onrechtmatig beschouwd wanneer er geen subsidiebeschikking aan ten grondslag ligt óf het betreffende document er niet is. In de volgende aflevering zullen we zien tot welke onthutsende constateringen de Algemene Rekenkamer in het rapport komt.
De auteur, Robert F. Pietersz, is jarenlang werkzaam geweest bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, eerst als rechter en later als procureur-generaal. Daarna was hij werkzaam bij de Centrale Bank CBCS en was hij tevens Ondervoorzitter van de Raad van Advies.