Door Robert Vornis
De kogel is door de kerk; minister Plasterk heeft zijn concept voor een geschillenregeling naar de Caribische landen gestuurd.
Met het voorstel wordt op grond van artikel 12a van het Statuut een nieuw element geïntroduceerd: als één van de Caribische landen na het ‘voortgezet overleg’ volhardt in zijn bezwaar, legt de voorzitter van de RMR de voorgenomen voorziening voor aan de Raad van State van het Koninkrijk met het verzoek om advies. Het advies is niet bindend zodat de Nederlandse ministers het laatste woord houden. Zij beslechten het geschil. Dit laatste is niet nieuw: Nederland behoudt de mogelijkheid om ook na het advies van de Raad de andere landen te overstemmen. In de meer dan 60-jarige geschiedenis van het Koninkrijk is nog nooit een ander besluit genomen dan de Nederlandse ministers aanvankelijk wilden nemen. Het opgetuigde ‘voortgezet overleg’ is derhalve geen half ei, zelfs geen lege dop. Eerder een wassen neus.
Nu valt er wel iets voor te zeggen dat vanwege de asymmetrie Nederland bij de besluitvorming in de RMR iets meer te zeggen heeft dan de Caribische landen. Daar gaat het hier echter niet om. Waar het wel om gaat is een fundamenteel andere kwestie, namelijk dat ook de RMR (lees: Nederland) zich aan het Statuut dient te houden.
De bevoegdheidsafbakening in het Statuut is voor alle landen in het Koninkrijk bindend. De betreffende bepalingen vormen een van de kernpunten uit het Statuut: de autonomie van de landen. Deze bepalingen zijn betekenisloos indien er geen onafhankelijke instantie is die waakt over hun naleving.
En daar ligt de kern van het probleem waar de Caribische landen nu al jaren een voorziening voor vragen in de vorm van een geschillenregeling. Dit is des te urgenter omdat Nederland in de praktijk al enige jaren naar de doctrine neigt dat Nederland eenzijdig het Statuut kan interpreteren en dus ook eenzijdig de grenzen van de autonomie van de Caribische rijksdelen kan bepalen. Met de voorgestelde geschillenregeling wordt dit dus bij rijkswet geformaliseerd: geen onafhankelijke rechter maar de Nederlandse regering heeft het laatste woord bij de bepaling van de betekenis van de inhoud van het Statuut.
Deze gang van zaken is in strijd met letter en geest van het Statuut. Op grond van dat Statuut zijn de Verenigde Naties indertijd akkoord gegaan met het ontslaan van Nederland van de verplichting om periodiek verslag uit te brengen aan de dekolonisatiecommissie. De mogelijkheid van een terugkeer naar die commissie is bij die gelegenheid uitdrukkelijk opengehouden door de Antilliaanse premier, mocht Nederland in de toekomst op enigerlei wijze willen tornen aan het Statuut.
Het is dan ook alleszins begrijpelijk dat de Caribische landen weigeren het laatste voorstel als uitgangspunt te nemen voor een geschillenregeling. De voorgestelde regeling voldoet niet aan de minimale eisen die daaraan in een democratische rechtsorde, en dat is het Koninkrijk, gesteld mogen worden.
Ik heb in ander verband recent het nodige gezegd en geschreven over de Raad van State en het Statuut en betoogd dat de Afdeling advisering van de Raad van State niet de meest voor de hand liggende instelling is voor de rol van geschillenbeslechter in het Koninkrijk. Sinds de herstructurering van 2010 is de Raad van State in feite een lege dop. Met de invoering in dat jaar van een gewijzigde structuur bestaan de twee afdelingen van de (Nederlandse) Raad van State naast en onafhankelijk van elkaar: de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak. Hoewel het recente voorstel van minister Plasterk hier niet over rept moeten wij ervan uitgaan dat het voorstel de geschillenbeslechting in feite aan de Afdeling advisering wil toevertrouwen. Het Statuut kent overigens de beide afdelingen van de Raad van State van het Koninkrijk niet. Die zijn dus per definitie niet beslissingsbevoegd in Koninkrijksaangelegenheden.
Hoe dat ook zij, de Raad van State (Afdeling advisering) is primair een adviseur van de Nederlandse regering, een mogelijke en zelfs waarschijnlijke partij bij een geschil. Deze functie vervult de Raad niet in een vacuüm. Die functievervulling vindt plaats in de context van de Nederlandse rechtsorde. De adviseringswerkzaamheden voltrekken zich in de Nederlandse politiek-bestuurlijke orde, waar de Afdeling advisering een onlosmakelijk onderdeel van is. Nederlandse (oud-)politici worden in de Afdeling advisering benoemd waarbij erover gewaakt wordt dat de samenstelling een afspiegeling is van de politieke en maatschappelijke verhoudingen in Nederland. Anders dan haar zusterafdeling is de Afdeling advisering dan ook veeleer een Nederlands politiek college.
Het staat de Afdeling advisering natuurlijk vrij om te solliciteren naar de functie van geschillenbeslechter in het Koninkrijk. Daarbij zijn ook ingezonden stukken in de Antilliaanse pers toegestaan met daarin herkenbare argumenten onder het mom van een onafhankelijke analyse waar echter onmiskenbaar de vingerafdrukken van de penvoerder op zitten.
Bij een van die argumenten wil ik even stilstaan: ,,Een geschillenregeling voor het Koninkrijk zoals Curaçao, Aruba en Sint Maarten die willen, zal er waarschijnlijk nooit komen.” Deze stelling is om meerdere redenen weerlegbaar. Op de eerste plaats is zij onjuist omdat de hier bedoelde geschillenregeling ‘gewild’ wordt door de parlementen van alle vier landen van het Koninkrijk. Het Interparlementair Koninkrijksoverleg (Ipko) heeft een andere weg gewezen dan de route uit het laatste voorstel. Mij dunkt dat bij afwezigheid van een Koninkrijksparlement een welhaast doorslaggevende betekenis zou moeten worden toegekend aan de gezamenlijke stem van de vier parlementen. Tegen die achtergrond wekt het bevreemding en is het betreurenswaardig dat de Nederlandse regering de Ipko-wens naast zich neerlegt omdat deze mening haar onwelgevallig is. Dat voorspelt weinig goeds voor de in het voorstel beoogde adviezen van de Raad mochten die niet sporen met de wensen en opvatting van de Nederlandse regering. Overigens is de mening dat de Raad van State er niet om bekend staat erg volgzaam te zijn aan de Nederlandse regering - afgezien van de vraag naar de juistheid daarvan - niet geheel relevant. Wel relevant is het gegeven dat in die situaties waar de Raad zich niet volgzaam betoont, de Nederlandse regering haar schouders kan ophalen, al dan niet gemotiveerd. Dat is de reden van de voorkeur van de Nederlandse regering voor de Raad boven de Hoge Raad.
Bovengenoemd argument is om een tweede, wellicht belangrijkere reden weerlegbaar. Indien de Nederlandse regering volhardt in haar weinig democratische houding, de gezamenlijke mening van de parlementen in het Koninkrijk blijft negeren en er binnen het Koninkrijk mede om die reden geen oplossing mogelijk is voor de al jaren durende patstelling, dan staat de weg terug naar de dekolonisatiecommissie van de Verenigde Naties nog altijd open. Dat is echter een weg die wij in het Koninkrijk niet moeten willen bewandelen.
Robert A. Vornis was tot 1 mei 2015 lid van de Raad van State van het Koninkrijk
